Wyrok - I OSK 642/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 534/23 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.36.2023 w przedmiocOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 534/23 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.36.2023 w przedmioc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Kremer
Podstawa prawna
art. 134
kpa
art. 107
kpa
art. 7
akpa
art. 43
kpa
art. 129
kpa
art. 16
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 534/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargiB. M. oddalił skargę na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: Wojewoda) z dnia 18 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.36.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie decyzji Starosty Buskiego (dalej: Starosta) z 19 maja 2023 r., znak: GKN.6853.3.2023 orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poprzez udzielenie P. S.A. Oddział S., zezwolenia na budowę linii elektroenergetycznej ziemno-kablowej średniego napięcia wraz z kanalizacją światłowodową o długości 114 m oraz budowę 1 szt. zasobnika kablowego.Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła B. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:- art. 39 w zw. z 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej; "k.p.a." w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez doręczenie Skarżącej decyzji Starosty Buskiego z dnia 19.05.2023 r., znak: GNK.6853.3.2023 poprzez operatora pocztowego (Pocztę Polską), podczas gdy Starosta Buski był zobowiązany doręczyć swoją decyzję za pomocą środków komunikacji elektronicznej (w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną) gdyż Skarżąca złożyła podanie (pierwsze pismo z dnia 12.03.2023r.) w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (ePUAP), w rezultacie czego ów decyzja Starosty Buskiego nie została skutecznie doręczona - nie weszła do obrotu prawnego;- art. 134 k.p.a. w zw. z art. 39 w zw. z 391 k.p.a. w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy decyzja Starosty Buskiego nie została skutecznie doręczona Skarżącej (nie weszła do obiegu prawnego);- art. 7, art. 8, art. 9, w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w rezultacie prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, jednocześnie nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;- art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na Skarżącą obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie Skarżącej uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej;W wypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, zarzuciła naruszenie:- art. 58 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęciewszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności niepodjęcie czynności ustalających czy odwołania Skarżącej z dnia 21.06.2023 r. od decyzji Starosty Buskiego z dnia 19.05.2023 r. złożone poprzez ePUAP oraz Pocztę Polską zawierały wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy rzeczone odwołania należało wykładać jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wniesienie odwołania.Wobec tak skonkretyzowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Oświadczyła nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.Niniejsza sprawa dotyczy prawidłowości postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego, w którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Buskiego z dnia 19 maja 2023 r.W tym miejscu należy zaznaczyć, że WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 568/23 wyrokiem z 22 listopada 2023 r. oddalił skargę B. M. w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 19 maja 2023 r.Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 21 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) skierowanym bezpośrednio do Wojewody, skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty Buskiego. W tej samej dacie przesłała też odwołanie od tej decyzji za pośrednictwem skrzynki ePUAP (dokument ten nie zawiera podpisu). Z żadnego z tych pism nie wynika, że skarżąca wnosi także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.Dopiero wnioskiem z dnia 15 sierpnia 2023 r., skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego za pośrednictwem skrzynki ePUAP, B. M. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji Starosty Buskiego z dnia 19 maja 2023 r. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu wskazała, że z uwagi na nieobecność w miejscu zamieszkania (spowodowaną wyjazdami związanymi z wykonywaniem pracy zarobkowej), decyzję odebrał dorosły domownik (ojciec), który zapomniał ją przekazać. W rzeczywistości jednak pismo zostało odebrane przez jej matkę, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zalegającego w aktach sprawy. Przy czym to czy pismo odebrała matka czy ojciec skarżącej pozostaje bez wpływu na skuteczność doręczenia decyzji stronie, gdyż wystarczające dla uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 k.p.a. jest, aby osoba odbierająca pismo co najmniej przebywała w mieszkaniu adresata za jego zgodą. Skuteczne doręczenie następuje wówczas, gdy pod nieobecność adresata w domu, pismo odbiera dorosły domownik w rozumieniu wyżej podanym, który zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi, przy czym zobowiązanie to następuje z momentem przyjęcia pisma i złożenia czytelnego podpisu na potwierdzeniu odbioru. Brak przy tym podstaw, aby twierdzić, że odbierający pismo domownik musi złożyć oświadczenie, że zobowiązuje się oddać pismo adresatowi. Już sam fakt, że dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi (zob. wyroki NSA: z 19 stycznia 2023r., I OSK 3157/19, z 15 lipca 2014 r., I GSK 58/13 oraz z 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10 publik. CBOASA). Określony w art. 43 k.p.a. sposób doręczenia zastępczego pisma opiera się zatem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma, jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Organ administracji publicznej, dokonując oceny tak doręczonego pisma, opiera się jedynie na urzędowym dokumencie, którym jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. W dokumencie tym osoba odbierająca korespondencję potwierdza własnoręcznie, że odebrała korespondencję i wskazuje datę jej otrzymania.Okoliczność, że decyzja ta została doręczona skarżącej za pośrednictwem dorosłego domownika nie jest zresztą przez nią kwestionowane. Z ww. pisma z 15 sierpnia 2023 r. jednoznacznie wynika, że miała ona świadomość doręczenia jednemu z rodziców decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023r. W piśmie tym (k.13) przyznała ona, że pismo odebrał ojciec. Z potwierdzenia odbioru wynika zaś, że decyzję odebrała matka. Natomiast w skardze kasacyjnej skarżąca podnosi, że pismo odebrał dorosły domownik, nie rozróżniając, czy był to ojciec, czy matka. Zarówno ojciec jak i matka skarżącej będący dorosłymi domownikami mieli możliwość odmowy przyjęcia przesyłki. Mieli także możliwość jej przyjęcia, celem jej oddania adresatowi. Jej przyjęcie przez matkę w sposób dorozumiany świadczy o tym, że przyjęła ją celem przekazania adresatowi. Doszło więc do skutecznego doręczenia B. M. decyzji Starosty z 19 maja 2023r. w dniu 27 maja 2023 r w drodze doręczenia zastępczego (k. 94 i nast. akt organu I instancji).W tym miejscu wyszczególnić należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie swoje pierwsze pismo do organu skierowała dnia 12 marca 2023 r. w formie elektronicznej – za pośrednictwem platformy ePUAP. W zaistniałej sytuacji po myśli art. 39¹ ust. 1 pkt 1 k.p.a., obowiązkiem organu było dokonywanie doręczeń skarżącej także za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tymczasem decyzja z 19 maja 2023 r. wysłana została w formie pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego. Jednakże Sąd II instancji za sądem pierwszej instancji, w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie, z którym doręczenie decyzji w tradycyjny sposób (zamiast we wnioskowanej przez stronę formie określonej w art. 39¹ ust. 1 k.p.a.) nie oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego (por. m.in. H. Knysiak-Sudyka, j.w., t. 3.4 do art. 391 k.p.a. i przywołane tam orzecznictwo).W orzecznictwie podnosi się także, że doręczenie postanowienia (decyzji) do rąk adresata w formie papierowej, pomimo wniosku o doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, które nie prowadzi do ograniczenia praw strony w zakresie ochrony jej interesów, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA: z 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3013/13 i z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 3128/15). Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie określa bowiem skutków prawnych niedoręczenia pisma wybraną przez stronę drogą elektroniczną. Nie ma normy przewidującej bezskuteczność doręczenia decyzji (postanowienia) w formie papierowej, jeśli strona zawnioskowała o doręczanie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 641/17).W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie nie twierdziła, że nie otrzymała, wydanej w formie papierowej decyzji Starosty. Bezskuteczność doręczenia wywodziła wyłącznie z tego, że decyzję tę doręczono jej w formie papierowej, a nie elektronicznej, jak tego zażądała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji ocenił, że skoro decyzję doręczono stronie na piśmie, to weszła ona do obrotu prawnego i wywołała określone skutki prawne. W szczególności skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Zarzut braku skutecznego doręczenia decyzji i niewejścia jej do obrotu prawnego okazał się zatem chybiony.Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Skoro w niniejszej sprawie doręczenie decyzji miało miejsce 27 maja 2023 r., termin do wniesienia odwołania upływał 12 czerwca 2023 r. A zatem odwołanie wniesione 21 czerwca 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. To zaś oznacza, że organ zasadnie stwierdził w badanej sprawie, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 134 k.p.a okazał się niezasadny.Co zaś dotyczy kolejnych zarzutów również występujących pod nr 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać je również jako niezasadne. Po pierwsze skarżąca kasacyjnie w żadnej mierze nie przedstawiła argumentacji, która świadczyłaby o tym, że sprawa została przeprowadzona przez organy administracji w sposób jakkolwiek budzący wątpliwości co do zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Po drugie w ocenie NSA strona skarżąca błędnie powołuje naruszenie art. 7a k.p.a. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej. W sprawie nie było wątpliwości, co do jakiejkolwiek normy postępowania, a także jej zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym.Także zarzut naruszenia art. art. 58 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. sformułowany, jako ewentualny pozostaje bezzasadny. Jak wspomniano powyżej sprawa dotycząca przywrócenia terminu została rozpoznana przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. II SA/Ke 568/23. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. oddalono skargę B. M. Wobec niniejszego sprawa ta pozostaje poza kognicją składu NSA orzekającego w przedmiotowej sprawie. Istotne jest jednak to, że strona skarżąca w tejże sprawie również wniosła skargę kasacyjną, która została zarejestrowana pod sygnaturą I OSK 643/24.Tym samym podniesione w skardze kasacyjne zarzuty, jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego. Zasadnie, bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda Świętokrzyski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez B. M. odwołania od decyzji Starosty Buskiego z 19 maja 2023 r.Wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w pełni zasługiwało, zatem na aprobatę. Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności kwestionowanego postanowienia i w efekcie zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro, więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.