Wyrok - I OSK 252/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 333/23 w sprawie ze skargi I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. na decyzję Wojewody PomorsUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 333/23 w sprawie ze skargi I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. na decyzję Wojewody Pomors
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Kremer
Podstawa prawna
art. 6
kc
art. 231
kpc
art. 80
kpa
art. 105
kpa
art. 75
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 135
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 333/23, po rozpoznaniu skargi I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T., na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...], w pkt 2 zasądził od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wydanie powyższego wyroku poprzedzały następujące ustalenia faktyczne i prawne.Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy Wejherowo, w powiecie wejherowskim, wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) - dalej: "u.t.b.w.", oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16). przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] (o łącznej powierzchni [...]m²) nr rej. gruntów [...], ujawnione w księdze wieczystej nr [...], stanowiące przedmiot współwłasności małżeńskiej poprzedników prawnych wnioskodawców E. K. i J. K. J. K. zmarł 23 października 1980 r., a E. K. zmarła 22 czerwca 2005 r.Spadkobiercy byłych właścicieli pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. wystąpili do Starosty Wejherowskiego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. nieruchomości.Starosta Wejherowski decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego.Na skutek skargi wniesionej przez pełnomocnika wnioskodawców oraz skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Gdańsku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 marca 2019 r. oraz decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 6 lipca 2017 r.Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Wejherowski decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, stwierdzając, że prawo do odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się jedynie do osób faktycznie wywłaszczonych. Wojewoda Pomorski po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców i odwołania Prokuratora Okręgowego w Gdańsku decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Wejherowskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w uzasadnieniu decyzji między innymi wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19.Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Wejherowski decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, a Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia 17 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. Zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 333/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez wnioskodawców, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd między innymi wskazał na wyrok WSA z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19 i wynikające z niego związanie. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda Pomorski wnosząc skargę kasacyjną.W skardze kasacyjnej Wojewoda Pomorski zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego albowiem zdaniem Sądu Wojewoda Pomorski jako organ odwoławczy badając sprawę z odwołania następców prawnych wywłaszczonych nieprawidłowo utrzymał w mocy odmowną decyzję odszkodowawczą Starosty mimo pozostawania związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19 oraz wskazaniami tego Sądu i zobowiązany był zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. do ustalenia należnego odszkodowania nawet w sytuacji gdy w oparciu o dowody pośrednie zostanie ustalone, że decyzja o odszkodowaniu istniała gdyż dopiero odnalezienie decyzji odszkodowawczej i zbadanie, czy wypłacone odszkodowanie jest ekwiwalentne do szkody i odpowiada konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania może zwolnić organ z obowiązku ustalenia odszkodowania gdy tymczasem Wojewoda Pomorski prawidłowo odmówił ustalenia odszkodowania w sytuacji obiektywnej usprawiedliwionej niemożności odnalezienia decyzji odszkodowawczej przez organy administracji i prawidłowo ocenił, że Starosta zrealizował wszystkie wskazania Sądu kolejny raz poszukując informacji w sprawie odszkodowania a po ustaleniu nowych okoliczności faktycznych uprawniony był do dokonania na nowo oceny materiału dowodowego a w konsekwencji odmowy ustalenia odszkodowania gdyż zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo zapewnia ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień) niekorzystający ze swoich uprawnień wywłaszczeni oraz ich następcy prawni powinni liczyć w takich okolicznościach z odmową ustalenia odszkodowania;2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z 7, art. 8, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nałożenie na organy administracji nieograniczonego w czasie obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżących a następnie odebranie organom prawa do rozpatrzenia na nowo całego materiału dowodowego przez postawienie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., tj. niedostosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądu zapadłego na gruncie sprawy;3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegające na konieczności wydania przez Wojewodę Pomorskiego merytoryczno-reformacyjnej decyzji odszkodowawczej zgodnej z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd I instancji przy ustalonym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając wydanie aktu administracyjnego, który nie znajduje uzasadnienia i umocowania prawnego.Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie;2) w razie zaistnienia przesłanek określonych w art.188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości;3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Ponadto, Wojewoda Pomorski oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B., K. C., E. C., C. K., M. K., M. K., A. R., A. R., R. R. i M. T. wnieśli o :1) oddalenie skargi kasacyjnej;2) utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 333/23;3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lutego 2023 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 10 czerwca 2022 r. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców, wydana między innymi na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: pkt 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wskazać należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepis art. 129 u.g.n. (wprowadzającej punkt 3) wynika, że zamiarem ustawodawcy było: "Uregulowanie trybu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129, zob. druk sejmowy nr 1421, Sejm RP IV kadencji)". Prawodawcy chodziło zatem przede wszystkim, jak wyraźnie wskazuje, o "uregulowanie trybu postępowania" w przedmiocie ustalenia odszkodowania odrębną decyzją, co rozumiał jako wprowadzenie podstawy prawnej do wydawania takiej odrębnej decyzji, której to podstawy, jego zdaniem, nie było w dacie tworzenia projektu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2014/22 Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi zatem remedium stwarzające prawną możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania w tych sytuacjach, w których nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Przepis ten nie odwołuje się natomiast do kwestii "wypłaty" odszkodowania, która z natury rzeczy jest czynnością następczą wobec jego ustalenia i ma zazwyczaj charakter jedynie techniczny. Z punktu widzenia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. relewantna prawnie pozostaje okoliczność "ustalenia" odszkodowania. Indyferentna jest natomiast okoliczność jego wypłaty.Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organy podjęły wszelkie możliwe kroki prawne w celu pozyskania dowodów pozwalających na ustalenie, czy w związku z wywłaszczeniem poprzedników prawnych wnioskodawców J. i E. małżonków K. na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. ustalone zostało odszkodowanie. Zaznaczyć należy, że J. K. zmarł 23 października 1980 r., a E. K. zmarła 22 czerwca 2005 r. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez spadkobierców byłych właścicieli w dniu 22 stycznia 2016 r., a więc po upływie 41 lat, okoliczność ta związana ze znacznym upływem czasu miała istotny wpływ na zakres i możliwości pozyskania dowodów w sprawie. Podkreślić również należy, że sami wnioskodawcy w tym dzieci byłych właścicieli podali, że nie posiadają wiedzy, czy decyzje odszkodowawcze za przejęte nieruchomości zostały wydane, jedynie A. R. (wnuk byłych właścicieli urodzony w 1984 r.) oświadczył, że z przekazów rodzinnych wynika, że odszkodowanie na rzecz dziadków nie zostało ustalone i wypłacone). Wnioskodawcy w czasie trwającego postępowania nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie złożonego wniosku, w tym żadnego pisma adresowanego do organu, czy sądu, które na przestrzeni tych 41 lat byłoby składane w związku z nieustaleniem odszkodowania, czy też składaniem skarg, czy podejmowaniem jakichkolwiek innych czynności. Również była współwłaścicielka nieruchomości E. K., która zmarła 30 lat po wywłaszczeniu nie składała pism, nie wnosiła o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy również zaznaczyć, że tym samym Zarządzeniem z dnia 11 grudnia 1974 r. wywłaszczeni zostali małżonkowie F. K. i E. K. w stosunku do których w dniu 15 grudnia 1975 r. wydana została decyzja o ustaleniu odszkodowania. F. K. i J. K. byli braćmi, w takich okolicznościach tym bardziej trudno przyjąć, że odszkodowanie dla J. K. i jego żony E. K. nie zostało ustalone, a mimo to nie podejmowali żadnych kroków zmierzających do jego ustalenia.Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że pomimo wystąpienia do Urzędu Gminy w Wejherowie, Archiwum Państwowego w Gdańsku oraz jego Oddziału w Gdyni, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za objęte wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016 r. działki zostało ustalone. Z kolei w piśmie z dnia 2 stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie wskazał, że nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz E. i J. K. Ponadto z informacji udzielonej przez B. - następcę Banku Rolnego wynika, że zgodnie z przepisami o rachunkowości banki są zobowiązane do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat. Tym samym bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie pytania organu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że praktycznie po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobiste odbioru gotówki jako kategorię B5. Zdaniem Wojewody ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika zatem jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, dokumentów dotyczących brakowania tego typu akt oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne - pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego Starosta nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydanie decyzji odszkodowawczej za objęte wnioskiem działki poprzez odnalezienie akt archiwalnych, do czego zobowiązane zostały organy orzekające w niniejszej sprawie w ww. wyroku WSA w Gdańsku. Wojewoda wskazał, że po przeanalizowaniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), dalej "u.t.b.w.", pragnie wskazać, że w wyrokach z okresu ostatnich dwóch lat NSA wskazuje, że skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia przesłanki określonej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. W związku z tym, że przesłanka ta ma charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy bądź wnioskodawców. Nie można w takiej sytuacji przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji - z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie można wyprowadzać konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane (wyroki NSA: z 25 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1730/21, z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1397/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 881/21 i I OSK 867/21, z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2590/20, z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1079/20, z 10 września 2020 r. sygn. akt I OSK 182/20).Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny niniejszej sprawy istotne znaczenie ma obowiązujący stan prawny na podstawie którego doszło do wywłaszczenia. Mianowicie celem wywłaszczenia realizowanego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, było nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości pod budowę jednorodzinną i zagrodową, a następnie sprzedaż wydzielonych działek budowlanych inwestorom prywatnym pod zabudowę. Zgodnie z art. 12 ust. 1 sprzedaż działek budowlanych inwestorom prywatnym, z wyjątkiem osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, prowadził Bank Rolny, natomiast zgodnie z art. 12 ust. 2, sprzedaż działki budowlanej pod zabudowę następuje za cenę odpowiadającą poniesionym kosztom odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu przez Państwo i poniesionym kosztom przystosowania terenu (działki) do zabudowy.Istotne są również rozwiązania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 23 maja 1974 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane orz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, wydane na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Mianowicie, zgodnie z § 2 rozporządzenia, właściwy organ sporządzał wykazy działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży w poszczególnych gminach i określał wysokość składników ceny działek. Taki wykaz przekazywany był Bankowi Rolnemu. Natomiast § 3 ust. 4 rozporządzenia stanowił, że Bank Rolny ustala ceny działek budowlanych i przekazuje naczelnikowi gminy jeden egzemplarz wykazu, o którym mowa w § 2, po umieszczeniu w tym wykazie cen. Powołane rozwiązania prawne wskazują, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było konieczne i niezbędne, aby możliwa była sprzedaż utworzonych działek budowlanych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że sprzedaż działek budowlanych w imieniu Skarbu Państwa realizował Bank Rolny, stąd też organ zobowiązany był przekazać do Banku nie tylko wykaz działek przeznaczonych do sprzedaży, ale również wysokość składników (poniesiony koszt odszkodowania i koszt przystosowania terenu) celem ustalenia ceny. Przyjęte rozwiązanie, że sprzedaż działek budowlanych prowadził Bank Rolny dodatkowo potwierdza tezę, że wcześniej organ musiał ustalić wysokość poniesionych kosztów odszkodowania i informację tę przekazać do Banku, albowiem Bank nie mógł samodzielnie ustalać wysokości odszkodowania, a bez tej informacji ustalenie ceny, a tym samym sprzedaż działki nie byłaby możliwa. Bank Rolny funkcjonował do 1975 r., a następnie zadania Banku Rolnego wykonywał powstały B., którego następcą jest B. Potwierdzeniem tezy, że w niniejszej sprawie zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. są akty notarialne znajdujące się w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Wejherowie dotyczące nabycia działek budowlanych powstałych z nieruchomości należących uprzednio do J. i E. K. W każdym z tych aktów jest zapis, że sprzedaż działki następuje na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowalnych na obszarach wsi oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek na obszarach wsi, a Skarb Państwa reprezentowany był przez B.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konstrukcja zastosowana przez Wojewodę Pomorskiego w zaskarżonej decyzji jest domniemaniem faktycznym mimo, że Wojewoda wprost tej instytucji prawa procesowego nie przywołał. Zagadnienie dotyczące dopuszczalności stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym zostało przedstawione w wyroku NSA z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1606/21 (podobnie w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1437/20), z którym to stanowiskiem zgadza się NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mianowicie za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 k.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było (przepisu art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z dnia 15 grudnia 1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, Dowody własności uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 1999 r. sygn. akt II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23 października 2007 r. sygn. akt III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Milbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu, co słusznie uwzględniły organy obu instancji.Przyjmuje się, że przy konstruowaniu domniemania faktycznego obok zasad logiki istotną rolę odgrywają zasady doświadczenia. Domniemanie faktyczne nie powinno być sprzeczne z tymi zasadami (wyrok SN z 22 stycznia 1998 r. sygn. akt II UKN 465/97, OSNP 1999/1/24; postanowienie SN z 17 października 2000 r. sygn. akt I CKN 1196/98, Lex 50829). W związku z tym sąd nie musi dodatkowo potwierdzać wniosku domniemania oraz eliminować hipotez z nim niezgodnych. Domniemanie upraszcza dowodzenie także w ten sposób, że zastępuje całkowite sprawdzenie wniosku domniemania jego sprawdzeniem częściowym. Warunkiem poprawności domniemania faktycznego jest także to, że nie zmienia ono rozkładu ciężaru dowodu, którego regułę ogólną wyraża art. 6 k.c., i nie przenosi go na stronę przeciwną. Dlatego do podważenia domniemania faktycznego wystarczy dowód przeciwny. Przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa jest zatem zbędne (L. Morawski, Domniemania a dowody prawnicze, Toruń 1981, s. 104; wyrok SN z 17 maja 2007 r. sygn. akt III CSK 429/06, LEX nr 274129; akceptowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 5 do art. 231). Domniemania faktyczne upraszczają przeprowadzenie dowodu, choć nie spełniają wymogu systemowego i całościowego sprawdzenia twierdzeń. Przyjmuje się bowiem, że dalsze sprawdzenie poprawności wniosku nie doprowadzi do stwierdzenia, że był fałszywy (L. Morawski, Domniemania..., s. 105; wyroki SN: z 2 lutego 2005 r. sygn. akt IV CK 459/04, Lex 142068 oraz z 28 września 2005 r. sygn. akt I CK 114/05, Lex 187000; aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza - op. cit., uw. 7 do art. 231).Przedstawiona konstrukcja domniemania faktycznego dodatkowo przemawia za trafnością rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i decyzji Starosty Wejherowskiego o odmowie ustalenia odszkodowania.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego i poprzedzającą ja decyzję Starosty Wejherowskiego o odmowie ustalenia odszkodowania nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. czyli związania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19. Z kolei w skardze kasacyjnej podstawowy zarzut podnoszony przez Wojewodę Pomorskiego dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny.Przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 298/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdził wówczas, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, a w konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwalało na przyjęcie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w kontrolowanej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za objęte wnioskiem z 2016 r. nieruchomości nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie przekonywującego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu. Organy prowadząc ponownie postępowanie zobowiązane zatem były do ponownego przeprowadzenia uzupełnionego postępowania dowodowego i wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a nie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.Podkreślić przy tym należy, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy wyraźnie zaznaczyć, że wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r. sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63). W wyroku z dnia 28 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1702/22 NSA wskazał, że bezwzględny charakter normy wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. oznacza zakaz formułowania przez organy administracji i sądy nowych ocen prawnych, odmiennych od wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądowym oraz zobowiązanie do pełnego podporządkowania się im, chyba że wyrażony wcześniej pogląd stał się nieaktualny na skutek zmiany przepisów prawa lub okoliczności faktycznych sprawy. W przedmiotowej sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu organy podjęły wszelkie możliwe kroki prawne, szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego, celem pozyskania informacji i dowodów dotyczących ustalenia stanu faktycznego związanego z wywłaszczeniem byłych właścicieli nieruchomości J. i E. małżonków K. na podstawie Zarządzenia Naczelnika Powiatu w Wejherowie z dnia 11 grudnia 1974 r. i ustalenia odszkodowania związanego z tym wywłaszczeniem.Należy wyraźnie zaznaczyć, że prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie i mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku II SA/Gd 298/19, organy zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuściły wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności informacje, dokumenty, zeznania świadków, przesłuchania stron. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego nie można organowi czynić zarzutu, że pozyskanie określonych dokumentów nie jest możliwe ze względu na przyczyny obiektywne niezależne od organu, związane z długim upływem czasu, w sytuacji gdy przepisy powszechnie obowiązujące regulują zasady archiwizowania, przechowywania określonych rodzajów i kategorii dokumentów, w tym czas ich przechowywania, a po upływie tego czasu zasady ich brakowania. Stąd też prowadząc aktualnie postępowanie dowodowe, które ma dotyczyć okoliczności faktycznych i prawnych, które miały miejsce kilkadziesiąt lat temu nie można nie uwzględniać ograniczeń wynikających z obowiązującego stanu prawnego, a dotyczącego zasad i czasu przechowywania, archiwizowania dokumentów, w sytuacji gdy organy nie naruszyły tych zasad. Ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności i możliwości związanych ze znacznym upływem czasu od okoliczności, które mają być ustalane. W tym miejscu należy również odwołać się do przedstawionej wcześniej konstrukcji domniemania faktycznego.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oddalił skargę.W pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.