Wyrok - I OSK 500/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 306/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. na postanowienie SamorządowegOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 306/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J. na postanowienie Samorządoweg
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Elżbieta Kremer
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 129
kpa
art. 145
ppsa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 182
ppsa
art. 204
ppsa
art. 7
ochrona zwierzat
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 306/23, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "D." z siedzibą w J., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, zarzucając naruszenie:1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i niezasadne uchylenie postanowienia Kolegium, spowodowane dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów postępowania, tj. art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580) poprzez przyjęcie, że 3-dniowy termin do złożenia odwołania, o którym mowa w tym przepisie prawa, dotyczy wyłącznie decyzji, o których mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w "przedmiocie odebrania zwierzęcia", podczas gdy w ocenie Kolegium, 3-dniowy termin do złożenia odwołania dotyczy zarówno decyzji odbierających zwierzę jak też odmawiających jego odebrania;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i uchylenie postanowienia Kolegium, spowodowane dokonaniem przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów postępowania, tj. art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, która to wykładnia finalnie prowadzi do naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w ten sposób, że narusza zasadę równości poprzez przyjęcie, na gruncie jednego postępowania administracyjnego, dwóch różnych terminów procesowych do złożenia odwołania (3-dniowego i 14-dniowego) od decyzji organu I instancji, w zależności od wyniku sprawy i charakteru podmiotu, który ma interes w zaskarżeniu niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, co w istocie powoduje, iż równorzędne podmioty w nim występujące - podmiot, któremu zwierzę jest odbierane i podmiot (np. Stowarzyszenie), który zwierzę odbiera, nie są traktowane równo;2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, stwarza możliwość podjęcia decyzji orzekającej jedynie o czasowym odebraniu zwierzęcia (co ma uzasadniać stanowisko, że 3 -dniowy termin do złożenia odwołania, o który mowa w art. 7 ust. 2 a ustawy o ochronie zwierząt, dotyczy tylko tego rodzaju decyzji), podczas gdy w ocenie Kolegium, zarówno art. 7 ust. 1 jak i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, stanowią jednocześnie podstawę prawną do wydania decyzji o odebraniu zwierzęcia jak i odmowie jego odebrania, co uzasadnia tezę, że dla obu rodzajów decyzji ustawodawca w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt, zastrzegł jeden, 3-dniowy termin do złożenia odwołania.Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:1) uchylenie w całości, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddalenie skargi;2) zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "D." z siedzibą w J. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym z ich treści jak i uzasadnienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnośnie terminu do wniesienia przez Stowarzyszenie "D." z siedzibą w J. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 27 grudnia 2022 r. o odmowie nakazania czasowego odebrania W. D. psa w typie [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie zarówno literalna jak i celowościowa wykładnia art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt prowadzi do odmiennych wniosków, aniżeli te które sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu bowiem, zdaniem organu, 3-dniowy termin do złożenia odwołania dotyczy decyzji, która kończy postępowanie o odebranie zwierzęcia bez względu na to czy jest to decyzji pozytywna czy negatywna. Jak argumentowało Kolegium zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 ust. 2a ustawy prowadzi do różnicowania terminów do złożenia odwołania w tym samym postępowaniu administracyjnym, w zależności od jego wyniku. W ten sposób dochodzi do nierównego traktowania stron postępowania i asymetrii w ich uprawnieniach.Skarga kasacyjna jest niezasadna.W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu, schronisku dla zwierząt, azylowi dla zwierząt lub Centralnemu Azylowi dla Zwierząt, o którym mowa w ustawie z dnia 4 listopada 2022 r. o Centralnym Azylu dla Zwierząt (Dz. U. poz. 2375), jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Ustawa przewiduje zatem dwa tryby odebrania zwierzęcia. Pierwszy z nich wynika z art. 7 ust. 1 (tzw. "tryb zwykły"), a drugi wynikający z art. 7 ust. 3 – jest "trybem interwencyjnym". Różnią się one od siebie kolejnością czynności formalnych i faktycznych w sprawie. Ustawa przewiduje przy tym szczególne terminy związane z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia. W myśl bowiem art. 7 ust. 2a, od decyzji o której mowa w ust. 1, przysługuje prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołanie w terminie 7 dni. Powyższe krótkie terminy podyktowane są koniecznością szybkiego rozstrzygnięcia co do losu zwierzęcia, co jest szczególnie istotne w przypadku zwierząt odebranych w sposób nieuprawniony (por. K. Kuszlewicz [w:] Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2021, art. 7).Kodeksowy termin wniesienia odwołania przewiduje natomiast art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§ 3). Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 27 grudnia 2022 r. została doręczona Stowarzyszeniu w dniu 30 stycznia 2023 r., a odwołanie strona wniosła 13 lutego 2023 r. Sporna pozostaje ocena czy organ odwoławczy weryfikując terminowość wniesionego odwołania zasadnie oparł się na przepisie szczególnym ustawy o ochronie zwierząt, tj. art. 7 ust. 2a w sytuacji gdy materialnoprawną podstawą decyzji organu o odmowie wydania zgody na czasowe odebranie zwierzęcia stanowił art. 7 ust. 3 ustawy, a zatem odwołanie powinno zostać złożone w terminie 3 dni, czy też powinna obowiązywać ogólna reguła czternastodniowego terminu na wniesienie tego środka przewidziana w art. 129 § 2 K.p.a.Mając na uwadze istotę sporu, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zgodnie z którym w przypadku decyzji o odmowie czasowego odebrania zwierzęcia do odwołania, w zakresie terminu jego wniesienia, ma zastosowanie termin 14-dniowy, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w przepisie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt zawarte jest jednoznaczne odesłanie do treści art. 7 ust. 1, a więc wyłącznie do decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi, a nie wszelkich decyzji wydawanych w tym przedmiocie, tj. między innymi decyzji o odmowie odebrania zwierzęcia, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Ustawodawca odwołując się w ust. 2a art. 7 do ustępu 1 tej normy prawnej, wyraźnie rozgraniczył podejmowane w tym trybie decyzje od decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia", o jakich mowa w ust. 3 art. 7 ustawy przez zawężenie ich rodzaju do decyzji orzekających o czasowym odebraniu zwierzęcia, mieszczących się w szerszym pojęciu decyzji "w przedmiocie odebrania zwierzęcia". Świadczy o tym również treść art. 7 ust. 2 ustawy statuujący zasadę natychmiastowej wykonalności decyzji, o której mowa w ust. 1, gdyż do natychmiastowego wykonania nadaje się jedynie decyzja o odebraniu zwierzęcia. Skrócony 3-dniowy termin na wniesienie odwołania oraz termin 7-dniowy przewidziany na jego rozpoznanie przez samorządowe kolegium odwoławcze, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt dotyczącą wyłącznie przypadków czasowego odebrania zwierzęcia. Wynika to zarówno z literalnego brzmienia powołanych przepisów, jak również z celu ustanowionego przepisu i jego gwarancyjnej funkcji również w świetle uzasadnionych interesów właściciela zwierzęcia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów szczególnych, co oznacza, że w odniesieniu do rozstrzygnięć "negatywnych" znajdzie zastosowania ogólna regulacja art. 129 K.p.a.Odnosząc się do argumentów powoływanych przez skarżącego kasacyjnie, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do różnicowania terminów do złożenia odwołania w tym samym postępowaniu administracyjnym, w zależności od jego wyniku, a w konsekwencji nierównego traktowania stron postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno skrócony, 3-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji o odebraniu zwierzęcia, jak i 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od pozostałych rodzajów decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, obowiązują jednolicie wszystkie strony postępowania, w tym także właściciela (opiekuna) danego zwierzęcia, jak i organizację społeczną zabiegającą o odebranie zwierzęcia, a więc w tym zakresie nie ma podstaw do twierdzenia o niedopuszczalnym zróżnicowaniu pozycji procesowej stron postępowania.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.. zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.