Wyrok - II OSK 1714/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/23, w sprawie ze skargi G. L., na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego InOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/23, w sprawie ze skargi G. L., na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego In
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Wawrzyniak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/23 oddalił skargę G. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 listopada 2022 r. nr 1848/22, znak: WOP.7722.617.2022.FA, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "p.b."), utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 29 września 2022 r., nr 414/2022, znak: PINB 0711/143/2022, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek ww. skarżącego z 7 czerwca 2022 r., w sprawie strzelnicy znajdującej się na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina D.Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wniósł G. L., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Wyrok został zaskarżony w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono:na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., dokonując wadliwego i nieodpowiadającego wymogom tego przepisu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść postanowienia organu, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii, tj. stanowiska skarżącego oraz zasadności jego wniosku, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zredukowanie żądań skarżącego do domagania się postępowania w wyniku stwierdzenia samowoli budowlanej jest nietrafne i niezgodne z treścią wniosku (petycji);b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 53a p.b., w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że nie wykazano podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, niezależnie od wcześniej prowadzonego z urzędu postępowania oraz brak uchylenia przez WSA decyzji organów I i II instancji mimo nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania w wyniku nienależytego zbadania przez organ przymiotu strony postępowania; organ odwoławczy dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, mimo dostarczonej przez skarżącego dokumentacji i wyjaśnień; błędy te powielił WSA.c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit a i lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania - poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Naruszenie art. 8 k.p.a. nastąpiło wskutek prowadzenia postępowania bez należytego poinformowania o przesłankach merytorycznych odmowy wszczęcia postępowania tj. w sposób naruszający zasadę prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji przeoczył w zaskarżonym wyroku naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niekorzystną i nieprawidłową interpretację celu złożonej petycji, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.Ponadto zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił również:a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowień organów obu instancji, pomimo, iż postanowienia te wydane zostały przy zaniechaniu przez organy podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego,b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit a i lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 11, 77 § 1 w zw. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. również w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. art. 5 ust. 9 p.b. przez niedostrzeżenie przez WSA, iż organy rozpatrujące sprawę nie znalazły prawidłowych i zgodnych z przepisami prawa materialnego przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania wobec uznania braku możliwości wszczęcia postępowania, pomimo wniesienia przez podmiot będący stroną postępowania wniosku o jego wszczęcie.W oparciu o wskazane powyżej zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku.Na podstawie art. 203 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie - stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.Istota sporu problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ I instancji otrzymując podanie dotyczące weryfikacji legalności obiektu lub prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, zasadnie odmówił w formie postanowienia wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zważywszy na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającą ustawę – Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r.Na wstępie należy wyjaśnić, że w Rozdziale 5 Prawa budowlanego: (art. 48–53a) zawarto kluczowe przepisy dotyczące tzw. postępowań naprawczych i likwidacji samowoli. Postępowanie w tych sprawach prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek strony. Przepis art. 53a Prawa budowlanego jednoznacznie określa tryb wszczynania postępowań wymienionych w Rozdziale 5 Prawa budowlanego, stanowiąc, że: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Oznacza to, że obywatel (np. sąsiad, zaniepokojony mieszkaniec) nie może skutecznie "żądać" wszczęcia postępowania w taki sposób, w jaki składa się wniosek np. o pozwolenie na budowę. Jeśli strona składa pismo (interwencję), jest ono traktowane jedynie jako impuls dla organu. Informuje ono nadzór budowlany o potencjalnej nieprawidłowości. W przypadku zgłoszenia organom nadzoru budowlanego okoliczności świadczących o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, organy te, działając na podstawie Rozdziału 5 Prawa budowlanego posiadają pełną suwerenność. Oznacza to, że to organ decyduje, czy na podstawie otrzymanej informacji istnieją przesłanki do wszczęcia procedury np. w przedmiocie samowoli budowlanej, czy też postępowania naprawczego. Jeśli organ uzna, że naruszenia nie ma, nie wydaje decyzji o odmowie wszczęcia (bo nie było wniosku), a jedynie informuje zawiadamiającego o braku podstaw do działania. Stanowisko Sądu I instancji o wyłącznym wszczynaniu postępowań z urzędu na podstawie art. 53a Prawa budowlanego jest w pełni poprawne i znajduje oparcie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, a przede wszystkim w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 8 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25, w której Sąd ten stwierdził, że: "1) z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku."Obowiązek uwzględnienia treści powyższej uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, co też kontrolując zaskarżony wyrok NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uczynił.W świetle powyższej uchwały, wniosek strony nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz jest jedynie impulsem (źródłem informacji), który obliguje organ do wstępnej weryfikacji zasadności podjęcia działań z urzędu.Podkreślić jednak należy, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało zanim podjęto powyższą uchwałę w składzie poszerzonym. Orzeczenie to w swojej treści zawiera wszystkie informacje, które organ powinien skierować do skarżącego w piśmie informacyjnym. Skutek opisany w uchwale, że w piśmie strona powinna uzyskać od organu informację co do jej sprawy, został osiągnięty. Stanowisko Sąd poparł orzecznictwem sądów administracyjnych z tej linii orzeczniczej, która została uznana za właściwą przy formułowaniu obydwu tez uchwały. Trudno zatem zarzucić organowi działanie w nieprawidłowej formie. Korzystniejszym dla stron postępowania jest potraktowanie zaskarżonego postanowienia jako nośnika informacji skierowanej do wnioskodawcy o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W ten sposób spełnione zostaje przesłanie z tezy drugiej powyższej uchwały. Za takim rozumieniem zaskarżonego postanowienia przemawia również ekonomika postępowania. Podkreślić należy, że organ nie badał w ogóle sprawy merytorycznie. Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie formalny, co nie oznacza, że organ pozostał całkowicie obojętny na wniosek skarżącego złożony w formie petycji. Mianowicie organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę i postępowanie z urzędu w sprawie strzelnicy na działce nr [...] (decyzja z 5 maja 2022 r., nr 187/22, znak: PINB 7355/24/2022). Na powyższe działanie organu zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości podziela stanowisko przedstawione w ww. uchwale w sprawie o sygn. akt II OPS 2/25. Z uwagi jednak na okoliczności przedmiotowej sprawy, niecelowe byłoby uchylenie wydanych postanowień tylko po to, aby poinformować wnioskodawcę w piśmie, że postępowanie może zostać wszczęte na podstawie art. 53a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie organ w związku z interwencją skarżącego kasacyjnie podjął działania i zajął stanowisko w formie decyzji.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.