Wyrok - I SA/Op 673/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2025 r., nr SKO.40.2737.2024.oś w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy KomprachUchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Odpady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2025 r., nr SKO.40.2737.2024.oś w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Komprach
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący
Beata Kozicka
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi C. B. i E. B. (zwanych dalej skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej Kolegium, SKO, organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 16 czerwca 2025 r., nr SKO.40.2737.2024.oś, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Komprachcice (dalej zwany też organem pierwszej instancji lub Wójtem) z dnia 17 września 2024 r., nr BGR.606.2.2018.RJ, orzekającą o nakazaniu skarżącym jako posiadaczom odpadów ich usunięcie w całości.Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. d7, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2024 r. poz. 572]),dalej K.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu dz. nr a i nr b k.m. [...] obręb D.Decyzją z dnia 17 września 2024 r. Wójt nakazał skarżącym, jako posiadaczom odpadów, usunięcie w całości odpadów o kodzie 10 01 01 - żużle paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04) z terenu działki nr a, k.m. [...], obręb D. - z części działki wskazanej na załączniku graficznym do decyzji, wskazując, że odpady należy usunąć w całości ze wskazanej w załączniku nr 1 powierzchni 0,12 ha do głębokości 1,20 m (pkt 1). Jednocześnie orzekł o: wykonaniu obowiązku, o którym mowa w pkt 1 w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. poprzez zawarcie umowy na usunięcie, transport i zagospodarowanie odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie, wydane przez właściwy organ (pkt 2); o terminie wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 3); obowiązku - po zakończeniu prac - wyrównania i doprowadzenia do stanu pierwotnego całego terenu objętego usuwaniem odpadów (pkt 4); obowiązku pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami (pkt 5). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że analiza materiału dowodowego w odniesieniu do stanu faktycznego obecnego i ówczesnego wykazała, że w toku przeprowadzonych 7 marca 2018 r. oględzin ujawniono, że działki o numerach: c, d i b, k.m. [...], obręb D., zostały powierzchniowo utwardzone żużlem, a najwięcej odpadów zostało nawiezionych na część działki nr a o powierzchni 0,12 ha, przy całkowitej powierzchni tej działki 0,3220 ha. Organ wyjaśnił, że zlecił pobranie próbek, po jednej dla każdej z działek o numerach: b, d i c i dwie próbki z działki nr a (łącznie 5 próbek), w celu wykluczenia, bądź potwierdzenia, występowania odpadów żużlowych w grancie na terenie objętym decyzją. Zlecenie obejmowało pobór 4 próbek, po jednej z każdej działki. Jednakże dla dobra postępowania na miejscu wizji zdecydowano, że pomimo znacznych kosztów usługi zostanie pobrana dodatkowo piąta próbka z działki nr a, na którą nawieziono najwięcej odpadów żużlowych. Badania zlecono uprawnionej firmie, tj. – G. s.c. . O., ul. [...]. W ramach zlecenia wykonano analizy chemiczne pobranych próbek gruntów metodami akredytowanymi przez laboratorium A. sp. z o.o. zgodnie z PN-ISO 10381-5:2009 według procedur i poziomu kontroli jakości "QC Level". Poza tym organ wskazał, że wszystkie strony postępowania zostały odpowiednio powiadomione o terminie przeprowadzenia odwiertów i poboru próbek, który wyznaczono na 19 czerwca 2024 r. na godz. 8:30. W pracach uczestniczył C. B., który - jako właściciel - udostępnił teren do przeprowadzenia badań, a miejsca poboru prób zostały wybrane komisyjnie w ilości pięciu, co uzasadnione było z punktu widzenia ilości działek oraz ze względów ekonomicznych. Natomiast T. K. wziął udział w prowadzonych pracach przy poborze czwartej próbki. Dalej organ podał, że przeprowadzone badania wykazały, że w próbkach grantów z nasypów mineralnych z otworu nr [...] na części działki nr a, z otworu nr [...] na działce nr b, z otworu nr [...] na działce nr d i z otworu nr [...] na działce nr c, nie stwierdzono przekroczenia stężeń dopuszczalnych badanych wskaźników. Oznaczone ilości pierwiastków i związków chemicznych występują w ilościach znacznie poniżej dopuszczalnych. Wyjątek stanowiła próbka z otworu nr [...] na części działki nr a. W tej próbce na poziomie 0,10-1,20 m p.p.t. stwierdzono nasyp z żużla z piaskiem gliniastym oraz domieszką żwiru i okruchów cegły. Nasypy wydzielono jako warstwę I. Ze względu na niejednorodność składu oraz rozdrobnienie, nasypy zaliczone zostały do gruntów przepuszczalnych o współczynniku filtracji k ≥ 1x10ˉ7 m/s. W tej próbce stwierdzono przekroczenia zawartości benzo(a)antracenu, benzo(a)pirenu, benzo(b)fluorantenu i chryzenu na poziomie 5,58-8,44 mg/kg SM wobec dopuszczalnych 5 mg/kg SM. W tej próbce stwierdzono również przekroczenie zawartości baru, który występuje w ilości 357 mg/kg SM, wobec dopuszczalnej 300 mg/kg SM (sprawozdanie zawierające szczegółowe wyniki badań wraz z zastosowaną metodyką analiz zawarte zostało w załączniku nr 2 do decyzji). W ocenie organu przeprowadzone badania wskazują na występowanie odpadów jedynie na działce nr a. Badania jednoznacznie wykazały, że są to odpady żużlowe o kodzie 10 01 01, występujące na głębokości 1,20 m ppt. W pobranych próbkach nie stwierdzono występowania odpadów o kodach 20 03 01 oraz 10 01 80. Ponieważ działka nr a nie była objęta w całości składowaniem odpadów, w związku z czym odpady należy usunąć z części działki o pow. 0,12 ha objętej wówczas przekształceniem, zgodnie z załącznikiem mapowym załączonym do decyzji. Poza tym organ stwierdził, że nie jest w stanie określić ilości składowanych odpadów. Zgodnie ze sprawozdaniem z badań zanieczyszczenia gruntów przyjął, że posiadacz odpadów obowiązany jest usunąć odpady żużlowe występujące pod powierzchnią ziemi wraz z jej wierzchnią warstwą zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1, na którym były składowane. Wskazał przy tym, że ustawa o odpadach - w art. 26 ust. 6 - nie nakazuje, aby organ prowadzący postępowanie był obowiązany w decyzji wskazać ilość odpadów przeznaczonych do usunięcia. Usuwając odpady z powierzchni 0,12 ha na głębokości 1,20 m, ilość odpadów będzie możliwa do wyznaczenia. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ przyjął, że właściciele przedmiotowej nieruchomości są posiadaczami odpadów żużlowych o kodzie 10 01 01 występujących na głębokości do 1,20 m; na ich składowanie łub magazynowanie nie posiadają zezwolenia, więc nic mają prawa ich składowania bądź magazynowania na ww. terenie. Odpady te zostały tam nawiezione przez właściciela działek nr a, nr b, nr d i nr c w ramach utwardzania terenu pod zamierzoną działalność ogrodniczą polegającą na uprawie roślin w doniczkach na matach na wolnej przestrzeni. Jednocześnie organ odniósł się do zastrzeżeń złożonych przez T. K. 12 września 2024 r., które dotyczyły zasadniczo ustalania miejsc i sposobu poboru prób, wskazując, że wszystkie strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o terminie (dniu i godzinie) oraz miejscu przeprowadzenia czynności dotyczących poboru próbek. Godzina poboru próbek została wyznaczona na 8:30, natomiast miejsca poboru prób zostały wyznaczone i ustalone komisyjnie przez wszystkich członków uczestniczących w tych czynnościachokoło godz. 9:00. Dawało to możliwość uczestniczenia w tych ustaleniach i czynnościach. Miejsca poboru próbek zostały wyznaczone zgodnie z zakresem przedmiotowym prowadzonego postępowania, tj. na działce nr a - dwie próby, a na działkach nr b, nr d i nr c - po jednej próbie. T. K. miał możliwość uczestniczenia w prowadzonych czynnościach od początku, niemniej jednak na miejsce prowadzonych prac przybył z dwugodzinnym opóźnieniem - podczas poboru czwartej próby. Poza opisanymi wyżej zastrzeżeniami nie przedłożył do akt sprawy żadnych nowych dowodów, w tym zdjęć i nagrań, o których mowa w piśmie z dnia 12 września 2024 r.W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie:1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie i pkt 9 lit. e oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu oceny w zakresie współczynnika wodoprzepuszczalności gruntu objętego przedmiotową decyzją (tj. działki nr a) na bezpodstawnym przyjęciu, iż wynosi on k ≥ 1x10ˉ7 m/s, a tym samym ustaleniu, że dla wskazanej działki normy dopuszczalne zanieczyszczeń wynoszą 5 mg/kg SM, podczas gdy stosownie do postanowień § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie i pkt 9 lit. e oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b ww. rozporządzenia, aby prawidłowo zakwalifikować dany grunt w kontekście przytoczonego aktu prawnego i właściwie określić - zgodnie z załączoną do rozporządzenia tabelą (załączniki nr 1 ust. 2) - normę dopuszczalną występujących stężeń, należy zebrać informacje konieczne do wykonania badań m.in. przeprowadzenie badań wstępnych właściwości gleby lub ziemi, w szczególności, wodoprzepuszczalności gleby lub ziemi w próbkach pojedynczych z głębokości przekraczającej 0,25 m ppt, sporządzenia w tym przedmiocie dokumentacji oraz następnie przeprowadzenia badań szczegółowych polegających na przeprowadzeniu badań właściwości gleby, w tym wodoprzepuszczalności gleby lub ziemi w próbkach z głębokości przekraczającej 0,25 m ppt, co w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane, a tym samym brak jest podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania ich jako posiadaczy odpadów, a w konsekwencji wydania wobec nich decyzji w trybie art. 26 ustawy o odpadach;2) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia w sposób prawidłowy zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nieprawidłowe przyjęcie, że wobec działki nr a współczynnik wodoprzepuszczalności wynosi k ≥ 1x10ˉ7 m/s i jednoczesne ustalenie normy dopuszczalnej stężenia na poziomie 5 mg/kg SM, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwala na takie ustalenie (jest - wobec jego ubogości i niejednoznaczności - co najmniej niewystarczający).Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych dowodów.Przy piśmie z dnia 29 listopada 2024 r. - w nawiązaniu do zarzutów odwołania – Wójt przekazał stanowisko uzupełniające z dnia 18 listopada 2024 r. do wykonanych przez "G." badań.W piśmie z dnia 28 maja 2025 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2024 r. są bezprzedmiotowe pod kątem obowiązku, który w sposób jednoznaczny wynika z przepisów prawa, tj. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w związku z § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie i pkt 9 lit. e oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Nadto, podmiot działający na zlecenie organu pierwszej instancji - w uzupełnieniu sprawozdania z badań zanieczyszczonych gruntów - sam potwierdził niewykonanie badań w zakresie wodoprzepuszczalności próbki P1 pobranej z działki nr a, motywowane było absolutnie dowolnym uznaniem w tym zakresie. Zaznaczył także, że ocena, na jakim poziomie kształtuje się wskaźnik wodoprzepuszczalności danej próbki, winna być poprzedzona wykonaniem stosownych badań wstępnych właściwości gleby lub ziemi. Tego stanowiska nie zmienia argumentacja dotycząca niezmienności właściwości filtracyjnych próbek, bowiem przedmiotem badania powinna być próbka ponownie pobrana z przedmiotowej nieruchomości, w towarzystwie stron postępowania. Z tego względu niezbędnym jest przeprowadzenie oględzin działki nr a i zabezpieczenie z niej materiału do badań w zakresie ustalenia współczynnika wodoprzepuszczalności.W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 16 czerwca 2025 r. otrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczyło treść art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Dalej Kolegium argumentowało, że w stanie sprawy nie budzi wątpliwości, iż posiadaczami odpadów zgromadzonych na działce nr a są współwłaściciele tej nieruchomości, tj. skarżący. Z akt sprawy - a dokładnie z informacji z rejestru gruntów - wynika, że przedmiotowa działka stanowi łąki trwałe, grunty orne oraz częściowo drogi, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi D. jest oznaczona symbolem [...], dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze. Z powyższego wynika, że teren przedmiotowej działki nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Jednocześnie organ odnotował, że skarżący prowadzą jednoosobową działalność gospodarczą w związku z czym nie podlegają przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Przepisy te nie znajdą w ich przypadku zastosowania z przyczyn podmiotowych. Poza tym dla przedmiotowego terenu nie zostało wydane zezwolenie na składowanie lub magazynowanie odpadów. Zdaniem Kolegium z bezspornych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w 2018 r. działki o numerach: c, d i b, k.m. [...], obręb D., zostały powierzchniowo utwardzone żużlem pod zamierzoną działalność ogrodniczą, polegającą na uprawie roślin w doniczkach na matach na wolnej przestrzeni. Najwięcej odpadów zostało nawiezionych na część działki nr a o powierzchni 0,12 ha, przy całkowitej powierzchni tej działki 0,3220 ha. Stosownie zatem do deklaracji stwierdzonej w protokole z oględzin z dnia 7 marca 2018 r. i z 3 kwietnia 2018 r. oraz uwzględniając badania wskazujące na brak zanieczyszczenia gruntu, przyjęto, że odpady zostały usunięte z działek o numerach: b, d i c. Ponieważ działka nr a nie była objęta w całości składowaniem odpadów – zdaniem SKO - organ pierwszej instancji prawidłowo objął zaskarżonym rozstrzygnięciem obowiązek usunięcia odpadów z części tej działki o powierzchni 0,12 ha (objętej w 2018 r. opisanym wyżej przekształceniem), zgodnie z załącznikiem mapowym załączonym do decyzji. Dalej Kolegium odwołało się do wyników badań laboratoryjnych i stwierdziło, że stanowią one podstawę do uznania, że na działce nr a zgromadzono odpady. Zdaniem Kolegium badania te jednoznacznie wykazały, że są to odpady żużlowe o kodzie 10 01 01, występujące na głębokości 1,20 m p.p.t. Natomiast ze względu na niejednorodność składu oraz rozdrobnienie, nasypy zaliczone zostały do gruntów przepuszczalnych o współczynniku filtracji k ≥ 1x10ˉ7 m/s. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wywiodło, że organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie związane są przedstawionymi wynikami badań sporządzonych na ich żądanie przez wyspecjalizowane laboratoria, gdyż stanowią one wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub jego braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W okolicznościach sprawy SKO przyjęło, że opinia (badania) "G." w O. z sierpnia 2024 r. - wraz z jej uzupełnieniem z dnia 18 listopada 2024 r. - potwierdza prawidłowość przyjętych założeń w zakresie współczynnika wodoprzepuszczalności k ≥ 1x10ˉ7 m/s m.in. dla próbki nr [...] pobranej z działki nr a z głębokości 0,8 m ppt. Z ww. dokumentów wynika, że jakkolwiek ta próbka nie została zbadana w trakcie oględzin 19 czerwca 2024 r. pod kątem wodoprzepuszczalności, bowiem nie zachodziło prawdopodobieństwo wykazania współczynnika wodoprzepuszczalności k ≥ 1x10ˉ7 m/s dla przedmiotowej próbki, to jednak badany grunt charakteryzował się takim współczynnikiem. Organ podniósł, że powtórne badanie przeprowadzono w dniach: 23-31 października 2024 r. w laboratorium A. sp. z o.o. S. Uzyskano wartość współczynnika wodoprzepuszczalności k w wysokości 5,37 x 1x10ˉ5 m/s, co potwierdza prawidłową kwalifikację próby do gruntów o współczynniku wodoprzepuszczalności większej niż 10ˉ7 m/s i jednocześnie prawidłowe podanie wartości dopuszczalnych dla poszczególnych związków chemicznych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. SKO zobowiązane do oceny omawianego dowodu oceniło go jako prawidłowy: spójny, rzetelny i logiczny, a w konsekwencji jako wiarygodny dowód na stwierdzenie zanieczyszczenia gruntu na działce nr a określonymi odpadami. Kolegium nie zgodziło się zatem z argumentacją odwołania, że określenie wskaźnika wodoprzepuszczalności nastąpiło dowolnie i niezgodnie z powołanymi regulacjami rozporządzenia. Wbrew zarzutom odwołania, współczynnik wodoprzepuszczalności gruntu został prawidłowo określony, a w konsekwencji prawidłowo ustalone zostały normy dopuszczalnego stężenia substancji w glebie, których przekroczenie dało podstawę do przyjęcia, że na określonej części działki nr a zgromadzone zostały odpady. Z badań zanieczyszczenia gruntu wynika zatem, że zgromadzone na terenie działki nr a, przedmioty: żużel i mieszanki popiołowo-żużlowe - stanowią odpady. W okolicznościach sprawy Kolegium odstąpiło od zasadności ustalenia ilości odpadów, a wyjaśnienia organu - wskazujące na historyczne zanieczyszczenie odpadów i określenie obowiązku usunięcia w całości odpadów żużlowych występujące pod powierzchnią ziemi wraz z jej wierzchnią warstwą: ze wskazanej w załączniku graficznym do decyzji części działki nr a o powierzchni 0,12 ha do głębokości 1,20 m - za uzasadnione w analizowanym przypadku i wystraczające dla wypełnienia celu wynikającego z przepisu art. 26 ustawy, tj. zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego i doprowadzenia go do stanu pożądanego.W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia w sposób prawidłowy zebranego w niniejszej sprawne materiału dowodowego, które w szczególności przejawiało się bezrefleksyjnym przyjęciem, iż wobec działki nr a, km [...] obręb D. współczynnik wodoprzepuszczalności wynosi k ≥ 1x10ˉ7 m/s i jednoczesnym ustaleniu normy dopuszczalnej stężenia na poziomie 5 mg/kg SM, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwala na takie ustalenie, z uwagi na brak przeprowadzonych w tym zakresie badań właściwości gleby w odniesieniu do określenia współczynnika wodoprzepuszczalności oraz brakiem przeprowadzenia przez organ II instancji dowodu z badań przeprowadzanych przez uprawniony w tym zakresie podmiot (inny niż – G. s.c. z siedzibą w O.), w zakresie dotyczącym działki o nr a, km [...] obręb D., przy jednoczesnym uwzględnieniu wszelkich procedur oraz wymogów, w szczególności tych, które wymykają z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, podczas gdy na działce o nr a pobrano dwie próbki z czego jedna - zgodnie z ustaleniami organu - nie wykazała występowania na niej odpadów, natomiast druga wskazała jedynie na marginalne zanieczyszczenie (fakt kwestionowany przez skarżących), a nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż podmiot dotychczas przeprowadzający badania nie daje rękojmi stosowania się do procedur wytyczonych przez przepisy prawa, w oparciu o które winno dochodzić do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odpadami, a w konsekwencji zakwalifikowania skarżących jako posiadaczy odpadów;- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a w szczególności poprzez niepoinformowanie o zamiarze i przeprowadzeniu dowodu z badań próbki gruntu pobranej z działki nr a z głębokości 0,8 m p.p.t. w zakresie ustalenia współczynnika wodoprzepuszczalności przez "G.", czym strona została pozbawiona możliwości udziału w istotnej czynności dowodowej, zgłoszenia zastrzeżeń co do sposobu jej przeprowadzenia oraz przedstawienia własnych stanowisk, co stanowi oczywiste naruszenie wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku organu do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;- art. 15 K.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i niedokonanie samodzielnej oraz kompleksowej analizy przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, również w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą wobec decyzji organu pierwszej instancji, a także poprzez bezrefleksyjne i niezasadne przyjęcie wniosków oraz stanowiska organu pierwszej instancji, tym bardziej że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności została w postępowaniu zrealizowana, nie wystarcza samo stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia wydane przez dwa różne organy, lecz konieczne jest, aby każde z tych rozstrzygnięć poprzedzone było rzeczywistym postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło.Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 26 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie i pkt 9 lit. e oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (dalej również jako: rozporządzenie w sprawie sposobu oceny zanieczyszczeń powierzchni ziemi), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu oceny w zakresie współczynnika wodoprzepuszczalności gruntu objętego przedmiotową decyzją (tj. działka nr a, km [...] obręb D.) na bezpodstawnym przyjęciu, iż wynosi on k ≥ 1x10ˉ7 m/s, a tym samym ustaleniu, że dla wskazanej działki normy dopuszczalne zanieczyszczeń wynoszą 5 mg/kg SM, podczas gdy stosownie do postanowień § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a tiret drugie i pkt 9 lit. e oraz § 10 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie sposobu oceny zanieczyszczeń powierzchni ziemi, aby prawidłowo zakwalifikować dany grunt w kontekście przytoczonego rozporządzenia i właściwie określić - zgodnie z załączoną do niego tabelą (Załączniki nr 1 ust. 2) - normę dopuszczalną występujących stężeń, należy zebrać informacje konieczne do wykonania badań m. in. przeprowadzenie badań wstępnych właściwości gleby lub ziemi, w szczególności, wodoprzepuszczalności gleby lub ziemi w próbkach pojedynczych z głębokości przekraczającej 25 m ppt,0, sporządzenia w tym przedmiocie dokumentacji oraz następnie przeprowadzenia badań szczegółowych polegających na przeprowadzeniu badań właściwości gleby, w tym wodoprzepuszczalności gleby lub ziemi w próbkach z głębokości przekraczającej 0,25 m ppt, co w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane, a tym samym brak jest podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania skarżących jako posiadaczy odpadów, a w konsekwencji wydania wobec nich decyzji w trybie art. 26 K.p.a.Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji.Postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r., sygn. akt I SA/Op 673/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2025 r. SKO - na wezwanie Sądu - wyjaśniło, że organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów z działek o numerach: b, d i c, k.m. [...], obręb D.. Dodatkowo Kolegium podało, że z ustaleń Wójta Gminy Komprachcice przedstawionych w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 września 2024 r. wynika, że jakkolwiek w 2018 r. działki o numerach: c, d i b, zostały powierzchniowo utwardzone żużlem pod zamierzoną działalność ogrodniczą (polegającą na uprawie roślin w doniczkach na matach na wolnej przestrzeni), to jednak, uwzględniając badania wskazujące na brak zanieczyszczenia gruntu na tych działkach, przyjęto, że odpady zostały usunięte z działek o numerach: b, d i c. Poza tym mimo, że w piśmie z 5 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji określił przedmiot postępowania jako w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z terenu działki nr a i nr b, k.m. [...], obręb D. (w piśmie tym nie zostały wskazane działki nr d i nr c), to jednak decyzją z dnia 17 września 2024 r., nr BGR.606.2.2018.RJ, objął obowiązek usunięcia odpadów z terenu jednej działki nr a. Zdaniem Kolegium nieobjęcie zaskarżoną decyzją drugiej działki wskazanej w zawiadomieniu z 5 kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania (czyli działki o nr b, czy też kolejnych działek o numerach: d i c), nie ma wpływu na prawidłowość kwestionowanego przed Sądem rozstrzygnięcia z dnia 16 czerwca 2025 r., które obejmuje jedną z działek wskazanych w tym zawiadomieniu. Kolegium zwrócił też uwagę, że wydana po raz pierwszy w sprawie usunięcia odpadów decyzja organu pierwszej instancji z dnia 25 maja 2018 r. orzekająca w sprawie usunięcia odpadów składowanych na działkach o numerach: a, b, d i c została wyeliminowana z obrotu prawnego.Na rozprawie pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie dotyczyło większego areału, a do pozostałych trzech działek nie zostały wydane decyzje tak jak w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że działki te są użytkowane.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. c7), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym miejscu podkreślania wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Komprachcice z dnia 17 września 2024 r. nakazującą skarżącym, jako posiadaczom odpadów, usunięcie w całości odpadów o kodzie 10 01 01 - żużle paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04) z terenu działki nr a, k.m. [...], obręb D. - z części działki wskazanej na załączniku graficznym do decyzji. Odnotowania też wymaga, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zwanej nadal ustawą. Stosownie do treści jej art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów – rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.Zdaniem Sądu oceniane decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, bo bez prawidłowego rozstrzygnięcia o całości sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.). Ponadto art. 104 § 1 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 104 § 2 K.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W przypadku, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości sprawy, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 K.p.a. Takiego właśnie naruszenia Sąd dopatrzył się w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji, porównując treść rozstrzygnięcia z materiałem dokumentacyjnym sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ prowadził postępowanie w sprawie usunięcia odpadów obejmujące działki u numerach: a, b, d i c, zaś strony zawiadomił o wszczęciu postępowania co do działek o nr ewid. a i b. Czynności dowodowe prowadził na dzialkacho nr ewid. a, b -d jednocześnie wydając w sprawie decyzję rozstrzygającą o nakazie usunięcia przez skarżących odpadów jedynie co do działki nr ewid. a. Zatem organy obu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w całości, choć spoczywał na nich obowiązek załatwienia sprawy zgodnie z wyznaczonym zakresem postępowania. Ponadto, w treści wydanych decyzji nie wyjaśniono, że celowo rozpoznano sprawę tylko co do części, a w pozostałej części organ pierwszej instancji ma zamiar wydać odrębną decyzję lub też już ją wydał.W związku z powyższym wskazać należy, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Niewątpliwie, przepisy art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przewidują również możliwość wydania decyzji częściowej. Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że możliwe jest wydanie w postępowaniu administracyjnym decyzji częściowej odnoszącej się do wybranych zagadnień, a następnie uzupełnienie postępowania w pozostałej części przez orzeczenie o niej odrębną decyzją lub decyzjami częściowymi. Co do zasady organ administracji publicznej powinien w decyzji rozstrzygnąć o sprawie administracyjnej w całości. Wydanie decyzji odnoszącej się do jakiejś części sprawy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca czyni ją sprawą złożoną, czyli zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (np. relacja wywłaszczenie – odszkodowanie za wywłaszczenie). Jeśli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić sprawy i rozstrzygać o nich kolejno. Wydanie decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok WSA z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 954/24 i powołane tam orzecznictwo).W rozpoznawanej sprawie nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania, doprowadziło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a., oraz przepisu art. 104 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ powinien rozpoznać sprawę w całości w sytuacji, gdy nie zostały ujawnione okoliczności uzasadniające jej rozpoznanie w części, bądź uzasadniające rozpoznanie żądań wniosku osobnymi decyzjami. Skutkiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było z kolei to, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w granicach prowadzonego przez organy postępowania.Skoro, jak wskazano już wyżej, organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony nie objął rozstrzygnięciem wszystkich działek, wobec których prowadził postępowanie w zakresie usunięcia odpadów, to organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylającą decyzję, od której odwołali się skarżący i przekazującą niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania, zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Rozpoznając natomiast sprawę w części, tak jak organ pierwszej instancji, Kolegium dopuściło się naruszenia wskazanych wcześniej przepisów postępowania. W ocenie Sądu doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.Podkreślenia też wymaga, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wydanym na podstawie art. 61 K.p.a. organ administracji określa jego zakres, a zatem to czego postępowanie dotyczy i jest tym zakresem zawiązany, o ile w toku postępowania nie zaistnieją okoliczności skutkujące jego ograniczeniem. Związanie to oznacza, że postępowanie powinno zostać przeprowadzone w pełnym zakresie, a decyzja je kończąca powinna odpowiadać temu zakresowi. Organ administracji nie może w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania określić jego zakresu, a potem orzec tylko o jakiejś jego części. Taka sytuacja natomiast zaistniała w niniejszej sprawie – zakres postępowania został określony w momencie jego wszczęcia, a w trakcie postępowania organy administracji ograniczyły się tylko do wybranej jego części, a mianowicie terenu działki nr a. Tej części dotyczyło też wyłącznie rozstrzygnięcie. Poza jego zakresem pozostała natomiast kwestia składowania bądź nie odpadów na działce o nr ewid. b, czy też odniesienia się organów do czynności podejmowanych w tym względzie co do działek o nr ewid. d i c. Brak rozpoznania sprawy w całości, to jest w zakresie ustalonym w momencie wszczęcia postępowania stanowi naruszenie również art. 61 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Z uwagi na charakter ujawnionych naruszeń przedwczesna byłaby ocena w zakresie zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.).Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a..