sygn. III SA/Gl 425/25 18 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Wyrok - III SA/Gl 425/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 18 grudnia 2025

Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w części. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6391 Skargi na uchwały rady gminy w prz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 27 lutego 2025 r. nr II.22.2025 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części okreśStwierdzono nieważność uchwały w części. finanse publiczne, Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego6391 Skargi na uchwały rady gminy w prz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 27 lutego 2025 r. nr II.22.2025 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części okreś
Data orzeczenia 18 grudnia 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący Adam Gołuch
Rozstrzygnięcie

Stwierdzono nieważność uchwały w części

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 27 lutego 2025 r. nr II.22.2025 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w: - § 4 ust. 6 zd. 2; - § 5 ust. 1; - § 6 ust. 8 pkt 2 w zakresie słów "których zgodność potwierdza osoba reprezentująca kontrolowaną jednostkę"; - § 6 ust. 8 pkt 3 w części ujętej w nawiasie; - § 6 ust. 8 pkt 4; - § 6 ust. 9 w zakresie słów "miejscach i"; - § 6 ust. 12; - § 6 ust. 15 w zakresie słów "sporządzenie obliczeń i zestawień"; 2) w pozostałej części skargę oddala. 3) zasądza od Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój na rzecz strony skarżącej 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE
Pismem z 28 kwietnia 2025 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą L. (dalej: Spółka, skarżąca, strona, C.,) złożyło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrzębiu-Zdroju (dalej: Rada, organ) z dnia 27 lutego 2025 r. nr II.22.2025 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych: szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego funkcjonujące na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: Uchwała).Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art.40 ust.1 i art. 41 i art.42 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), art.12 pkt. 11, art. 92 ust. 1 ust 2 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 754 z późn. zm. oraz art. 38 Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 754 z późn. zm.),dalej: u.f.z.o. w związku z art. 251 - 253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1530 ze zm.), art.2 a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), art.30, art.100.ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (t.j. Dz.U.2024 r. poz.152 ze zm.).Powyższą uchwałę zaskarżyło C. Sp. z o.o., organu prowadzącego szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych.Skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła:1. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 6 Uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w zakresie w jakim obliguje on szkoły niepubliczne, nierealizujące obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki do dostarczenia wraz z załącznikiem nr 3 do Uchwały kserokopii list obecności z własnoręcznym, czytelnym podpisem uczniów na poszczególnych zajęciach lekcyjnych, potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez organ prowadzący lub osobę do tego upoważnioną (za miesiąc w którym wskazano liczbę uczniów bez wymaganej co najmniej 50% frekwencji), w sytuacji gdy obowiązek taki, w szczególności w zakresie w jakim nakłada na organ dodatkowe, nieznajdujące oparcia w obowiązującym prawie obowiązki stanowi naruszenie praw skarżącej;2. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 7 Uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad dokonywania zwrotów dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w szczególności przez wskazanie, iż dotacja za miesiąc grudzień pobrana za uczniów niespełniających warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych podlega zwrotowi jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, co stanowi nieuwzględnienie rocznego charakteru dotacji oświatowej oraz faktu, iż w niektórych sytuacjach z całorocznego rozliczenia dotacji może wynikać, iż dotacja roczna wypłacona była w prawidłowej wysokości, z uwagi na fakt, iż mimo iż w grudniu wypłacono więcej niż stanowiła dotacja należna, to w poprzednich miesiącach mogły wystąpić niedopłaty po stronie organu, co w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, sprzecznych z regulacją ustawową;3. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 9, 10 i § 5 ust. 5 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w zakresie, w jakim limituje ona możliwość składania korekt dotyczących odpowiednio poszczególnych miesięcy uprzedniego roku dotacyjnego, a także całego roku dotacyjnego, w sytuacji gdy stanowi to nieprzewidziane ustawowo, nieuzasadnione ograniczenie prawa strony do składania korekt przedłożonych informacji na podstawie których przekazywana jest dotacja oświatowa, z uwagi na fakt, iż przyczyna, z której wynika konieczność dokonania korekty dotacji może ujawnić się na etapie późniejszym, niż termin nakładany Uchwałą.4. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 5 ust. 1 poprzez wskazanie, iż Jednostka dotowana jest zobowiązana do przekazywania do Urzędu Miasta Jastrzębie-Zdrój w terminie do 5 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielona była dotacja, rocznego rozliczenia z wykorzystania dotacji, stanowiącego informację o wydatkach wskazanych w art. 35 ustawy (u.f.z.o.), poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej w tym roku dotacji, sporządzonego w systemie informatycznym oraz w formie pisemnej w sytuacji, gdy wyznaczenie jednostce dotowanej tak krótkiego terminu, obejmującego de facto około 2 do 3 dni roboczych stanowi nałożenie na organ często faktycznie niemożliwego działania.5. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 5 ust. 3 uchwały w zakresie nałożenia na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: wydatek w wysokości zł. (z opisem rodzaju wydatku tj, wydatek nieuwzgledniający specjalnej organizacji nauki, wydatek na specjalną organizację nauki, wydatek w wysokości określonej w art. 35 ust. 5 pkt 3 lub 4 ustawy) poniesiony w roku, rozliczony z dotacji udzielonej z budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój za rok." w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji;6. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 6 ust. 8 pkt 1 oraz ust. 9 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt. 5 ustawy prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o7. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z § 6 ust. 8 pkt 2 oraz § 6 ust. 12 i 16 Uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.;8. naruszenie art. 35 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 6 ust. 8 pkt 3 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez nadanie kontrolującym prawa do otrzymania od osoby reprezentującej kontrolowaną jednostkę wyodrębnionej dokumentacji organizacyjnej czy finansowej dotyczącej wyłącznie zakresu kontroli, a tym samym nałożenie na podmiot dotowany obowiązku nieprzewidzianego w przepisach rangi ustawowej;9. naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 6 ust. 8 pkt 4 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez nadanie kontrolującym prawa powoływania świadków spośród osób wskazanych w dokumentacji kontrolowanego podmiotu jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia, lub w przypadku uczniów niepełnoletnich rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia, w sytuacji gdy charakterystyka postępowania kontrolnego, jak również brak obowiązujących w tym zakresie norm prawnych uniemożliwiają stwierdzenie, iż ustawodawca przewidział możliwość powoływania przez organ kontrolujący jakichkolwiek świadków, których powołanie możliwe jest dopiero w toku postępowania administracyjnego.10. naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 6 ust. 13 poprzez ustanowienie, że kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności oględzin, dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, poprzez korzystanie z nośników utrwalonego obrazu lub dźwięku zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje w oparciu o dokumentację organizacyjnej, finansową i dokumentację przebiegu nauczania szkoły w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a ustawodawca określił zamknięty katalog dokumentacji podlegającej kontroli do określonych jej rodzajów;11. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 6 ust. 15 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów. W konsekwencji Spółka wniosła o:1. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie § 4 ust. 6, 7, 9 i 10, § 5 ust. 1, 3 i 5, § 6 ust. 8, 9, 12, 13, 15, 16.2. Zasądzenie od Rady Miasta Jastrzębie Zdrój na rzecz C. Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi Spółka m.in. wskazała, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym w następującym zakresie: "§ 4 ust. 6 w zakresie w jakim wskazuje, iż "W przypadku szkół niepublicznych, w których nie realizuje się obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w informacji wymienionej w ust. 3 umieszcza się m.in. liczbę uczniów którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu poprzednim z zastrzeżeniem art. 26 ust. 4, art. 34 ust. 3 ustawy. Ponadto szkoły te zobligowane są do dostarczania wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały kserokopii list obecności z własnoręcznym czytelnym podpisem uczniów na poszczególnych zajęciach lekcyjnych, potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez organ prowadzący lub osobę do tego upoważnioną (za miesiąc w którym wskazano liczbę uczniów bez wymaganej co najmniej 50% frekwencji)."Spółka zaznaczyła, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.Spółka podkreśliła, iż organ nie ma uprawnień do jeszcze głębszej ingerencji w działania organu prowadzącego, poprzez żądanie obok informacji na temat rzeczywistej liczby uczniów także kserokopii list obecności z własnoręcznymi podpisami na poszczególnych zajęciach lekcyjnych, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez organ prowadzący.Zdaniem Spółki w § 4 ust. 7 w zakresie w jakim wskazuje, iż dotacja za miesiąc grudzień pobrana na uczniów niespełniających warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, jako pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój, całkowicie pomija kwestie rocznego charakteru dotacji oświatowej. Zgodnie z art. 211 ust. 1 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z ust. 2 wynika zaś, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast ust. 3 stanowi, że rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Art. 34 u.f.z.o. stanowi natomiast, iż dotacje oświatowe przekazywane są na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Przytoczona powyżej regulacja prawna stanowi o rocznym charakterze dotacji oświatowej. Organ w uchwale jednak całkowicie pominął tę kwestię zobowiązując dotowanych do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tytułu nierozliczonej frekwencji za grudzień nie uwzględniając przy tym kwot dotacji wypłaconych w poprzednich miesiącach oraz dotacji należnej w tychże miesiącach.W ocenie Spółki roczny charakter dotacji przemawia bowiem za tym, aby organ prowadzący dokonał rozliczenia dotacji wypłaconej w danym roku i zwrócił jedynie to, co stanowi nadmiernie pobraną dotację w skali roku. Zwrot kwoty dotacji wypłaconej na słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu 50% obecności na zajęciach edukacyjnych, może niekiedy prowadzić do zwrotu kwoty wyższej niż nadmiernie pobrana dotacja w danym roku.Tym samym Spółka stwierdziła, iż powyższe uregulowanie stoi w sprzeczności z przytoczoną w niniejszej skardze regulacją ustawową.Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż podstawą przekazania dotacji oświatowej jest spełnienie przez słuchaczy frekwencji co najmniej 50% w danym miesiącu. Niemożność złożenia przez podmiot dotowany korekty do przekazywanych do organu dotującego informacji o faktycznej liczbie uczniów stanowi naruszenie samej istoty rozliczenia przekazanej dotacji na cele dydaktyczne i wychowawcze.Zdaniem Spółki wprowadzenie nieprzewidzianych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych ograniczeń w możliwości składania korekt ma więc dwojaki efekt: po pierwsze bezpodstawnie ogranicza możliwości podmiotów którym przysługuje dotacja oświatowa do składania korekt informacji miesięcznych oraz korekt rozliczeń rocznych, których konieczność złożenia bez winy dotowanego może ujawnić się w późniejszym niż przewidzianym w Uchwale terminie, po drugie zaś naraża dotowanego na odpowiedzialność karną i karnoskarbową, w sytuacji gdy organ dotujący nie przyjąłby korekty złożonej po bezzasadnie wprowadzonym terminie.Nadto Spółka wskazała, iż art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w sposób wyczerpujący określa upoważnienia osób kontrolujących, które ograniczają się do prawa wstępu do kontrolowanej placówki oraz wglądu do prowadzonej dokumentacji. Tak zakreślone uprawnienia stanowią katalog zamknięty. Organ nie ma więc możliwości poszerzenia go aktem rangi podustawowej.Według Spółki przewidziane w § 6 ust 8, 9, 13, 15 i 16 Uchwały uprawnienia tworzą nowy, nieprzewidziany ustawowo katalog uprawnień, istotnie szerszy niż te przewidziane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o.Skarżąca wskazała ponadto na nieostrość użytego w Uchwale pojęcia obiektu i pomieszczenia związanego z przedmiotem kontroli, co w ocenie skarżącej jest sformułowaniem, które ze względu na jego ogromną elastyczność interpretacji nie może się ostać w obrocie prawnym.Według Spółki jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów I świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach.Spółka zaakcentowała, że § 4 ust. 6, 7, 9 i 10, § 5 ust. 1, 3 i 5, § 6 ust. 8, 9,12, 13, 15, 16 Uchwały są sprzeczne z prawem. W przypadku sprzeczności prawa miejscowego z ustawami uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego sprzeczne z prawem winna zostać uznana za nieważną.Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły niepubliczne na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój, których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nałożone zostały dodatkowe obowiązki, sprzeczne z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawą o finansowaniu zadań publicznych.W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.Organ zaznaczył, że Rada Miasta jest uprawniona i jednocześnie zobowiązana do stworzenia szczelnego systemu udzielania, rozliczania i kontrolowania dotacji, a pracownicy samorządu dbania o to, by środki publiczne były wydatkowane w sposób zgodny z przepisami. Organ zwrócił uwagę, że art. 67 ustawy o finansach publicznych przewiduje, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (czyli także dotacji - przyp.), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa. Zorganizowanie takiego systemu udzielania, rozliczania i kontrolowania dotacji, pozwala niejednokrotnie beneficjentom uniknąć konieczności zwrotu dotacji wraz z odsetkami. Skoro rozliczenie dotacji stanowi pewnego rodzaju oświadczenie beneficjenta, składane w wykonaniu obowiązków publicznoprawnych, to określenie zasad korygowania tego oświadczenia, z poszanowaniem upoważnienia ustawowego oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego, pozostaje jak najbardziej w interesie beneficjenta.Rada wskazała, że upoważnienie ustawowe zobowiązuje jednostkę samorządu terytorialnego m.in. do określenia terminu i sposobu rozliczenia wykorzystania dotacji bez żadnych dalszych wytycznych w tym zakresie. Ponadto, ustalenie tego terminu na 5 stycznia jest w interesie samych beneficjentów albowiem organ ma czas na przeprowadzenie kontroli i otrzymanie ewentualnych wyjaśnień, co z kolei pozwala, przynajmniej w niektórych przypadkach, uniknąć konieczności zwracania dotacji z odsetkami.Jeżeli więc Ustawa przewiduje upoważnienie do określenia terminu złożenia rozliczenia dotacji, a Uchwała ten termin wskazuje oraz jednocześnie stanowi, że zasady zwrotu określa ustawa o finansach publicznych, to Uchwała nie narusza obowiązującego prawa, tym bardziej w sposób istotny, co mogłoby być jedyną podstawą do stwierdzenia jej nieważności.Organ przypomniał, iż Miasto funkcjonuje w oparciu o Politykę rachunkowości. Wydział zobligowany jest do przedstawienia rozliczenia przekazanej dotacji do dnia 25 stycznia, co za tym idzie nie ma możliwości przekazania takich dokumentów bez uprzedniego otrzymania dokumentów i dokonania rozliczenia placówki. Ponadto, termin do dnia 5 stycznia na przekazanie informacji o wydatkowaniu dotacji za rok poprzedni nie może być uznany za niemożliwy do realizacji, zważywszy na fakt, że dane te mogą być wprowadzane na bieżąco przez dotowane placówki.Kwestie związane z kontrolą, a w szczególności miejscem jej przeprowadzenia, terminem oraz poświadczeniem kserokopii dokumentów za zgodność były i są przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych.Rada nadmieniła, że przepis art. 38 ust. 1. Ustawy uprawnia do szczegółowego określania procedury udzielania dotacji, prawidłowości rozliczenia i kontroli wykorzystania środków, to postanowienia Uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji.Organ wyjaśnił, iż nie można pomijać istotnej okoliczności, że organy samorządu udzielając, a następnie rozliczając i kontrolując prawidłowość wykorzystywania dotacji, odpowiadają także za ich efektywne rozdysponowanie, albowiem są to środki publiczne, co do których wydatkowania obowiązują zasady określone w ustawie o finansach publicznych, w tym poprzez między innymi unormowanie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy. Tym samym przy wydatkowaniu środków publicznych na rzecz podmiotów niewchodzących w skład sektora finansów publicznych powinny obowiązywać szczególne zasady weryfikacji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.Natomiast według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyrok NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. (...) Także na gruncie art. 79 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 107; dalej: u.s.p.).: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna."Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.) tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samodzielność ta musi jednakże być realizowana w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową (por. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 123/22).Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała Rady Miejskiej w Jastrzębiu-Zdroju z dnia 27 lutego 2025 r. nr II.22.2025 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych: szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego funkcjonujące na terenie Miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.Na wstępie niniejszych rozważań Sąd wyjaśnia, że uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, iż po stronie Spółki wystąpił interes prawny.W tym miejscu należy wyjaśnić, że - co wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. - skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes sprawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u..g. musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. (por. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 123/22).W postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że Sąd bada uchwałę w takiej części, w jakiej skarżący wskazał na naruszenie jego interesu prawnego. Jeżeli zatem Spółka ograniczyła się do podniesienia zarzutów wobec konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały i w tym zakresie wykazała swój interes prawny, to Sąd ograniczył się jedynie do badania tych konkretnych przepisów. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08 wskazał, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 NSA wskazał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (tak również NSA w wyroku z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż Spółka jest organem prowadzącym dla szkół niepublicznych w Jastrzębiu-Zdroju, której udzielono dotacji. Skoro tak, to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. W ocenie Sądu istnieje bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Spółki, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Spółka wykazała związek pomiędzy zaskarżonym aktem, a sytuacją jej prawną. Zatem kwestionowane przez nią normy prawa miejscowego mają wpływ na jej indywidualną sytuację, zaś skarga nie nosi cech actio popularis.Na wstępie Sąd zobowiązany był ustalić zakres zaskarżenia, albowiem Spółka domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wskazując w szczególności następujący zakres: § 4 ust. 6, 7, 9 i 10, § 5 ust. 1, 3 i 5, § 6 ust. 8, 9, 12, 13, 15, 16 § 4 ust. 6 uchwały.Przystępując do kontroli zaskarżonej części uchwały - dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu - należy wyjść od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Jak podkreślił NSA, kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczący kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. NSA zwraca uwagę na różnicę w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów. Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te w sposób niemal wyczerpujący określają przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 - 292 o.p. oraz art. 54-94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. NSA stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).Realizując zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. delegację ustawową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21). Tryb w rozumieniu potocznym - według słownika języka polskiego oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. red. E. Sobol, Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Z kolei pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Zatem uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 916/20). Zastrzec przy tym należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21).Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zakres czynności podejmowanych w ramach tej kontroli wyszczególniony został w art. 36 ust. 2 u.f.z.o w ten sposób, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast - o czym stanowi art. 36 ust. 3 u.f.z.o - przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.Przechodząc do rozpatrzenia wniesionych przez Spółkę zarzutów, pierwszym przepisem, którego stwierdzenia nieważności domaga się Spółka jest § 4 ust. 6 uchwały. Zdaniem Sądu w zakresie zapisu zdania 2 ww. § 4 w ust.6 o treści: "Ponadto szkoły te zobligowane są do dostarczania wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały kserokopii list obecności z własnoręcznym czytelnym podpisem uczniów na poszczególnych zajęciach lekcyjnych, potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez organ prowadzący lub osobę do tego upoważnioną (za miesiąc w którym wskazano liczbę uczniów bez wymaganej co najmniej 50% frekwencji)", należy stwierdzić jego nieważność.Regulacja § 4 ust. 6 uchwały wykracza bowiem poza delegacje ustawową zawartą w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.Natomiast zapisy § 4 ust. 7,8,9 uchwały o treści: "7. Dotacja za miesiąc grudzień pobrana za uczniów niespełniających warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, jako pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój.8. Miesięczna kwota dotacji rocznej obliczana jest na podstawie informacji, o której mowa w ust. 3, wypłacana w terminach wymienionych w art. 34 ust. 1 ustawy. Dotacje o których mowa w ust, 5 wypłacane są w terminach wymienionych w art, 25 ust. 6, art. 26 ust. 6, art. 31b ustawy. Dotacje, o których mowa w ust. 3 i ust. 5 przekazywane są na wskazany we wniosku rachunek bankowy jednostki dotowanej.9. Ewentualną korektę informacji, o której mowa w ust. 3, zmieniającą liczbę uczniów ujętych w informacji złożonej za dany miesiąc, należy złożyć niezwłocznie po stwierdzeniu faktu błędnego podania liczby uczniów, będącej podstawą do naliczenia dotacji, wraz z pisemnym szczegółowym uzasadnieniem przyczyn korekty. Korekta zostanie uwzględniona w kolejnej transzy dotacji.10. W roku następnym nie przyjmuje się korekty o której mowa w ust. 9 dotyczącej roku poprzedniego, za wyjątkiem korekty za miesiąc grudzień - którą składa się najpóźniej do 31 stycznia roku następnego".Wyżej wskazane zapisy Uchwały nie przekraczają delegacji ustawowej, ponieważ mieszczą się w zakresie wyznaczonym art. 38 ust. 1 ustawy, który umożliwia jednostce samorządu terytorialnego określenie sposobu dokumentowania ustalania i rozliczania dotacji. Zdaniem Sądu zarówno regulacja odnosząca się do określenia obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jak i sposób obliczania i wypłacania dotacji w kształcie określonym w ww. wskazanych paragrafach uchwały nie naruszają prawa i organ dokonując takiego zapisu działał w zakresie ustawowej delegacji.Z kolei zapis w § 5. ust.1 uchwały o treści: " Tryb rozliczania dotacji1.Jednostka dotowana jest zobowiązana do przekazywania do Urzędu Miasta Jastrzębie-Zdrój w terminie do 5 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielona była dotacja, z zastrzeżeniem ust. 9, rocznego rozliczenia z wykorzystania dotacji, stanowiącego informację o wydatkach wskazanych w art. 35 ustawy, poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej w tym roku dotacji, sporządzonego w systemie informatycznym oraz w formie pisemnej, według wzoru załącznika nr 5 do uchwały (szkoła składa odrębnie rozliczenia dla dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe oraz odrębnie dla dotacji o której mowa w art. 25 ust. 5 i 26 ust. 5 ustawy)". Sąd uznał, że taki zapis jest nieważny ponieważ określenie tak krótkiego terminu rozliczenia dotacji tj.: "do 5 stycznia roku następującego po roku, w którym udzielona była dotacja", czyni ten termin w istocie iluzorycznym, niemożliwym dotrzymania. Jest to okres noworoczny w trakcie którego jest duża ilość dni wolnych od pracy co sprawia, że ten termin jest jeszcze krótszy.Z kolei zapis § 5 ust.3 i 5 uchwały o treści: "3. Organ prowadzący zobowiązany jest do zamieszczenia na dowodach księgowych trwałej adnotacji:"wydatek w wysokości zł. (z opisem rodzaju wydatku tj. wydatek nieuwzgledniający specjalnej organizacji nauki, wydatek na specjalną organizację nauki, wydatek w wysokości określonej w art. 35 ust. 5 pkt 3 lub 4 ustawy) poniesiony w roku rozliczony z dotacji udzielonej z budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój za rok."Ust 5 "Ewentualną korektę rozliczenia dotacji jednostka dotowana może złożyć nie później niż do końca roku następującego po roku objętym rozliczeniem wykorzystania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7" on nie narusza regulacji u.f.z.o. Ponadto zapis § 5 ust. 3 nie przekracza delegacji ustawowej, ponieważ mieści się w zakresie wyznaczonym art. 38 ust. 1 ustawy, który umożliwia jednostce samorządu terytorialnego określenie sposobu dokumentowania i rozliczania dotacji. Powyżej wskazany opis, którym powinny być opatrzone dokumenty wydatkowe ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dany podmiot jest organem prowadzącym dla kilku dotowanych przez miasto szkół, gdyż pozwala na jednoznaczne przyporządkowanie danego wydatku do określonej szkoły.Również zapis § 5 ust. 5 uchwały nie przekracza delegacji ustawowej, ponieważ mieści się w zakresie wyznaczonym art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Umożliwia on jednostce samorządu terytorialnego określenie sposobu dokumentowania i rozliczania dotacji.Zdaniem Sądu zapis § 6 ust. 8 uchwały: "Kontrolujący mają prawo do:1.wstępu i swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli,2. wglądu do dokumentacji i innych materiałów związanych z przedmiotem kontroli, dokonywania z niej odpisów, wydruków, kserokopii, pobierania danych dokumentujących stan faktyczny poprzez wykorzystanie innych nośników informacji np. sporządzanie fotokopii ", jest dopuszczalny. Jeżeli chodzi o konieczność przedkładania kserokopii dokumentów, beneficjent zawsze jest uprawniony do składania dokumentów w oryginale, z których kontrolujący może sporządzić odpis (§ 6 ust. 8 pkt 2 Uchwały). Według Wyroku NSA z 07.07.2021r. I GSK 310/21:obowiązek wykonywania kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentacji dotyczy jedynie przedstawienia podmiotowi kontrolującemu oryginalnej dokumentacji, a jedynie alternatywnie - w przypadku niedostarczenia oryginałów - kserokopii dokumentacji.W ocenie Sądu zapis § 6 ust. 8 pkt. 2 uchwały w zakresie słów:"których zgodność potwierdza osoba reprezentująca kontrolowaną jednostkę", należy uznać za nieważny, ponieważ ten obowiązek należy do organu sprawującego kontrolę i nie można go przenosić na podmiot kontrolowany w tym przypadku na Spółkę. Tym samym zarzut Spółki w tym zakresie był zasadny.W ocenie Sądu również zapis § 6 ust. 8 pkt. 3 uchwały o treści:"otrzymania od osoby reprezentującej kontrolowaną jednostkę wyodrębnionej dokumentacji organizacyjnej czy finansowej dotyczącej wyłącznie zakresu kontroli (np. z podziałem na grupy wydatków wykazanych w rozliczeniu dotacji), w zakresie zapisu w ww. nawiasie jest nieważny, ponieważ są to obowiązki należące do organu i nie można ich przenosić na kontrolowanego.Z kolei zapis § 6 ust. 8 pkt. 4 uchwały o treści:" powołanie na świadka osoby wykazanej w dokumentacji kontrolowanego podmiotu jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia (w przypadku wszystkich rodzajów kontroli, o których mowa w ust. 3)", należy uznać za nieważny, bowiem nie jest to materia należąca do zakresu kontroli i przekracza delegację ustawową.W ocenie Sądu zapis § 6 ust. 9 uchwały o treści:"Czynności kontrolne z zastrzeżeniem ust. 2 przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego w dniach i godzinach pracy obowiązujących w kontrolowanej jednostce, tym samym kontrole zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów mogą odbywać się w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej", jest zasadny lecz słowa: "miejscach i" należy uznać za nieważne ponieważ takie dookreślenie przekracza delegację ustawową wchodząc w zakres kontroli dotyczącej realizacji podstawy programowej do czego organ nie jest uprawniony. Kwestie związane z kontrolą, a w szczególności miejscem jej przeprowadzenia, terminem oraz poświadczeniem kserokopii dokumentów za zgodność były i są przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych.Z art. 36 ust. 2 ustawy wynika, iż osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form kontroli wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Zaskarżone przepisy aktu prawa miejscowego nawiązują wprost do ww. regulacji ustawowej. Regulacje mają charakter wykonawczy do ustawy i jednocześnie mieszczą się w ramach form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Wiąże się bowiem bezpośrednio z możliwością swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu. Wstęp do podmiotu kontrolowanego nawiązuje do powszechnie akceptowanej, w przepisach prawa regulujących procedury kontrolne zasady, zgodnie z którą czynności kontrolne dokonywane są przede wszystkim w siedzibie podmiotu kontrolowanego i w miejscach, w których kontrolowana działalność jest wykonywana. Tym w szczególności różni się postępowanie kontrolne od postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji administracyjnej, że to drugie ma charakter gabinetowy i co do zasady prowadzone jest w siedzibie organu administracyjnego.Także zapis § 6 ust.12 uchwały o treści: "Kserokopie (fotokopie) służące jako załączniki do protokołu kontroli poświadczają za zgodność z oryginałem osoby reprezentujące kontrolowane podmioty", należy uznać za nieważne ponieważ przenoszą czynności kontrolne na podmiot kontrolowany, do czego organ jest nieuprawniony. Dalej zapis § 6 ust. 13 uchwały o treści: "Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności oględzin, dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, poprzez korzystanie z nośników utrwalonego obrazu lub dźwięku zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania", jest zasadny i nie narusza prawa.W ocenie Sądu zapis § 6 ust. 15 uchwały o treści: "W razie potrzeby kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego lub osoby reprezentującej kontrolowany podmiot o udzielanie informacji, wyjaśnień, sporządzenie obliczeń i zestawień w zakresie wykorzystania dotacji, o umożliwienie sporządzenia niezbędnej do przeprowadzenia kontroli kopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów", jest dopuszczalny z wyłączeniem słów: "sporządzania obliczeń i zestawień", albowiem wymóg udzielenie informacji i wyjaśnień w żaden sposób nie narusza regulacji u.f.z.o., a służy nie tylko kontrolującemu lecz również w pewnym stopniu kontrolowanemu wpływając bezpośrednio na wynik kontroli. Natomiast, nakładanie obowiązku sporządzenia obliczeń i zestawień w zakresie wykorzystania dotacji na dotowanego byłoby przeniesieniem obowiązków należących do kontrolowanego na podmiot kontrolowany.Zapis § 6 ust.16 uchwały o treści: "W ramach prowadzonej kontroli organ dotujący może występować do organu prowadzącego o przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem, dokumentacji dotyczącej wykorzystania dotacji. Organ prowadzący jednostkę dotowaną zobowiązany jest przedłożyć dokumenty w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania", zapis ten nie przekracza delegacji ustawowej i tym samym jest dopuszczalny.W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały, w następującym zakresie: § 4 ust. 6,zd.2- § 5 ust. 1,- § 6 ust. 8,pkt.2 w zakresie słów- § 6 ust. 8,pkt.3 w części w nawiasie- § 6 ust. 8,pkt.4- § 6 ust. 9, w zakresie słów "miejscach i"- § 6 ust. 12,- § 6 ust. 15. w zakresie słów "sporządzanie obliczeń i zestawień"W pozostałej części skargę tj.: w następującym zakresie § 4 ust. 7, 9 i 10, § 5 ust. 3 i 5, § 6 ust. 8 ( w części), 9 ( w części), 13, 15 ( w części), 16 oddalił.Zdaniem Sądu:- zapis § 4 ust. 7 uchwały o treści: "Dotacja za miesiąc grudzień pobrana za uczniów niespełniających warunku uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych, jako pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój", nie zmienia rocznego charakteru rozliczenia, lecz umożliwia weryfikację miesięczną, niezbędną z punktu widzenia należytej staranności w gospodarowaniu środkami publicznymi i jest dopuszczalny.-zapis § 4 ust. 9 uchwały o treści: "Ewentualną korektę informacji, o której mowa w ust. 3, zmieniającą liczbę uczniów ujętych w informacji złożonej za dany miesiąc, należy złożyć niezwłocznie po stwierdzeniu faktu błędnego podania liczby uczniów, będącej podstawą do naliczenia dotacji, wraz z pisemnym szczegółowym uzasadnieniem przyczyn korekty. Korekta zostanie uwzględniona w kolejnej transzy dotacji", dopuszczalne jest określenie zasad korygowania tego oświadczenia, z poszanowaniem upoważnienia ustawowego oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego.-zapis § 4 ust. 10 uchwał o treści: "W roku następnym nie przyjmuje się korekty o której mowa w ust. 9 dotyczącej roku poprzedniego, za wyjątkiem korekty za miesiąc grudzień - którą składa się najpóźniej do 31 stycznia roku następnego", przyjęcie ograniczenia czasowego korekty nie jest sprzeczne z przepisami u.f.z.o.-zapis § 5 ust. 3 uchwały o treści: "Organ prowadzący zobowiązany jest do zamieszczenia na dowodach księgowych trwałej adnotacji: "wydatek w wysokości zł. (z opisem rodzaju wydatku tj. wydatek nie uwzględniający specjalnej organizacji nauki, wydatek na specjalną organizację nauki, wydatek w wysokości określonej w art. 35 ust. 5 pkt 3 lub 4 ustawy) poniesiony w roku rozliczony z dotacji udzielonej z budżetu Miasta Jastrzębie-Zdrój za rok. "Wyżej przywołany zapis § 5 ust. 3 nie przekracza delegacji ustawowej, ponieważ mieści się w zakresie wyznaczonym art. 38 ust. 1 ustawy, który umożliwia jednostce samorządu terytorialnego określenie sposobu dokumentowania i rozliczania dotacji. Ponadto pozwala w sytuacji, gdy dany podmiot jest organem prowadzącym dla kilku dotowanych przez miasto szkół, na jednoznaczne przyporządkowanie danego wydatku do określonej szkoły.-zapis § 5 ust. 5 uchwały o treści: "Ewentualną korektę rozliczenia dotacji jednostka dotowana może złożyć nie później niż do końca roku następującego po roku objętym rozliczeniem wykorzystania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 6 i 7".Wyżej wskazany zapis § 5 ust. 5 nie przekracza delegacji ustawowej, ponieważ mieści się w zakresie wyznaczonym art. 38 ust. 1 ustawy. umożliwiając jednostce samorządu terytorialnego określenie sposobu dokumentowania i rozliczania dotacji.-zapis § 6 ust. 13 uchwały o treści: "Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności oględzin, dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, poprzez korzystanie z nośników utrwalonego obrazu lub dźwięku zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania", kwestie związane z kontrolą, a w szczególności miejscem jej przeprowadzenia, terminem oraz poświadczeniem kserokopii dokumentów za zgodność były i są przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Natomiast z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika, iż osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Regulacja ta ma charakter wykonawczy do u.f.z.o. i jednocześnie mieści się w jej ramach.Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.Z kolei zarzuty dotyczące sprzeczności z prawem § 4 ust. 7, 9 i 10, § 5 ust. 3 i 5, § 6 ust. 8 ( w części), 9 ( w części), 13, 15 ( w części), 16 uchwały należało uznać za chybione i w tej części skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono. Podobnie rzecz ma się z kwestionowaniem pozostałej części uchwały, wobec której Spółka nie sformułowała żadnych zarzutów (mimo że zaskarżyła uchwałę w całości).Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od Rady Miejskiej zwrot opłaty w wysokości 780 zł.. oddalono. Podobnie rzecz ma się z kwestionowaniem pozostałej części uchwały, wobec której Spółka nie sformułowała żadnych zarzutów (mimo że zaskarżyła uchwałę w całości).Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od Rady Miejskiej zwrot opłaty w wysokości 780 zł.