Wyrok - III SA/Kr 450/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 18 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Geodezja i kartografia, Ewidencja gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) WSA Michał Niedźwiedź Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. D., M. D., J. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 stycznia 2025 r. nr IG-II.7221.118.2024.EG w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Geodezja i kartografia, Ewidencja gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Marta Kisielowska (spr.) WSA Michał Niedźwiedź Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. D., M. D., J. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 stycznia 2025 r. nr IG-II.7221.118.2024.EG w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji g
Data orzeczenia
18 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Marta Kisielowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2025 r., znak IG-II.7221.118.2024.EG Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Gorlickiego z 14 sierpnia 2024 r. orzekającą o:- odrzuceniu zarzutu T. D. (dalej: "skarżący") dotyczącego danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...], w punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P., w którym wnosi on o cyt. "przyjęcie granic działek nr: [...], [...] i [...] zgodnie ze starą mapą ewidencyjną";- odrzuceniu zarzutu skarżącego cyt.: " proszę o niedostosowywanie granicy działki nr [...] do drogi asfaltowej", dotyczący danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...], w punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P.;- odrzuceniu zarzutu dotyczącego przebiegu granicy działek nr [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedz działek nr: [...], [...], [...], w punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], w odniesieniu do których skarżący twierdzi, że cyt: "droga asfaltowa w całości przebiega po działkach nr: [...], [...], i [...] przecinając je".W zaskarżonej decyzji wskazano również, że sprawa dotycząca zarzutu złożonego przez Pana T. D. odnoszącego się do działki nr [...] od strony działek od strony działek nr: [...], [...], [...] oraz w punkcie trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnej decyzji.Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm., dalej: "u.p.g.i.k.").Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.Zarządzeniem nr 48 z 5 lipca 2018 roku Starosta Gorlicki postanowił o przeprowadzeniu modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu P., jednostka ewidencyjna L. Dotychczasowy operat ewidencji gruntów obowiązywał z chwilą zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym WRN w Rzeszowie nr 5 z 1969 r., poz. 10 obwieszczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w Rzeszowie z dnia 31 maja 1968 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów II etapu dla obrębu P. Do czasu modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2018-2019 obowiązującą mapą ewidencji gruntów dla obrębu P. była mapa ewidencyjna powstała na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880.Operat z modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu P. sporządzony pod numerem ID: [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...].W wyniku przeprowadzenia podczas modernizacji czynności ustalenia punktów granicznych na podstawie pomiarów fotogrametrycznych 19 czerwca 2019 r. oraz 27 czerwca 2019 r. ustalono następujący przebieg granic:- przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w PZGiK, ze strony działki nr [...] granicę zaakceptowała R. N., natomiast w zakresie działki nr [...] w protokole widnieje informacja, że współwłaściciele nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 24321 i 23070;- przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EGiB, tj. na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] podpis złożył w imieniu Gminy L. pełnomocnik T. S., w protokole widnieje informacja, że współwłaściciele działki nr [...] nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 24321 i 24320;- przebieg granicy pomiędzy działkami nr: [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 2, tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] podpis złożył w imieniu Gminy L. T. S., w protokole widnieje informacja, że współwłaściciele działki nr [...] nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 24320 i 24318;- przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji, zgromadzonej w PZGiK. W zakresie działki nr [...] granicę zaakceptował T. K., upoważniony do występowania w imieniu właścicielki, współwłaściciele działki nr [...] nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 23071, 23074;- przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3, tj. dokumentacji, zgromadzonej w PZGiK. W zakresie działki nr [...] granicę zaakceptowali właściciele, tj: R. K. i U. K., skarżący - współwłaściciele działki nr [...] stawili się na czynnościach, brak informacji w protokole, czy zaakceptowali granicę. Granicę ustalono w punkcie trójmiedzy nr: 24316;- przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3, tj. dokumentacji, zgromadzonej w PZGiK. W zakresie działki nr [...] granicę zaakceptowali współwłaściciel, tj. R. K., skarżący - współwłaściciele działki nr [...], stawili się na czynnościach, w protokole widnieje wpis, że skarżący oświadcza, że nie zgadza się na przebieg granicy. Granicę ustalono w punktach nr: 24316 i 23075 i oznaczono jako sporną;- przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3, tj. dokumentacji, zgromadzonej w PZGiK. W zakresie działki nr [...] H. K. nie stawiła się na czynnościach, skarżący - współwłaściciele działki nr [...] nie zgodzili się na wykazany przebieg granicy. Granicę ustalono w punktach nr: 23073 i 23075 i oznaczono jako sporną;- przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie EGiB, tj. dokumentacji, zgromadzonej w PZGiK. W zakresie działki nr [...] granicę zaakceptował pełnomocnik właścicielki T. K., skarżący - współwłaściciele działki nr [...] nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 23073 i 23074;- przebieg granicy pomiędzy działkami nr: [...] a [...] ustalono na podstawie § 39 ust. 2, tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] podpis złożył w imieniu Gminy L. T. S., w protokole widnieje informacja, że współwłaściciele działki nr [...] nie stawili się na czynnościach. Granicę ustalono w punktach nr: 24320 i 24318.Projekt operatu opisowo - kartograficznego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 lipca 2019 r. do 19 sierpnia 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Gorlicach.Skarżący złożył uwagę dotyczącą działek nr [...], [...], [...] oraz [...], położonych w P., nie zgodził się z przebiegiem granic działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wskazał, że powierzchnia jego działek została drastycznie zmniejszona.Uwaga została uwzględniona. Skarżący został poinformowany, że przebieg granic działek nr [...], [...], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], i [...] będzie przedmiotem ponownych ustaleń. Uwaga w zakresie działki nr [...] dotycząca sposobu korzystania ze służebności dojazdu przez działkę nr [...] opisanej w księdze wieczystej [...] nie została uwzględniona, ponieważ działki nie są własnością skarżącego.Czynności związane z rozpatrzeniem uwag złożonych do projektu modernizacji odbyły się na gruncie 30 września 2019 r. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EGiB, tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] przedstawiciel Gminy L. nie stawił się na czynnościach, w zakresie działki nr [...] stawili się skarżący, którzy złożyli oświadczenie, że granica przebiega po drugiej stronie asfaltu. W wyniku ustalenia przebiegu granicy nastąpiła zmiana współrzędnych punktu 24321. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EGiB, tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] przedstawiciel Gminy L. nie stawił się na czynnościach, w zakresie działki nr [...] stawili się skarżący, którzy złożyli oświadczenie, że granica przebiega po drugiej stronie asfaltu, po ogrodzeniu na sąsiedniej działce. Przebieg granicy w wyniku przeprowadzenia czynności na gruncie nie uległ zmianie w stosunku do wykazanego podczas czynności ustalenia przebiegu granic przy modernizacji. Przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia. Przebieg granicy pozostał niezmieniony w stosunku do przebiegu granicy ustalonego w operacie z modernizacji. Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EGiB, tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W zakresie działki nr [...] przedstawiciel Gminy L. nie stawił się na czynnościach, w zakresie działki nr [...] stawili się skarżący, którzy złożyli oświadczenie, że granica przebiega po drugiej stronie asfaltu, po ogrodzeniu na sąsiedniej działce. Przebieg granicy w wyniku przeprowadzenia czynności na gruncie nie uległ zmianie w stosunku do wykazanego podczas czynności ustalenia przebiegu granic przy modernizacji. W wyniku przeprowadzonych czynności sporządzono ponownie wykazy zmian danych ewidencyjnych w zakresie działek i tak: działka nr [...] zmieniła powierzchnię z 0,2880 ha na 0,2860 ha, działka nr [...] z 0,0116 ha na 0,0142 ha, powierzchnia działek nr [...] i [...] pozostała bez zmian.W Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 30 grudnia 2019 r. poz. 10010 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Starostwa została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego z dniem 10 września 2019 r. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.24 stycznia 2020 r. skarżący wniósł zarzuty do danych zawartych w projekcie operatu modernizacji gruntów i budynków, który z dniem 10 września 2019 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący podniósł, że granice działek zostały ustalone w oderwaniu od rzeczywistości, zalegających w zasobie materiałów i informacji, danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, danych zawartych w dokumentacji architektoniczno- budowlanej, wbrew ostatniemu spokojnemu stanowi posiadania.Skarżący podniósł, że droga asfaltowa wykonana została na działkach skarżących, służyła rodzinie skarżącego jako droga dojazdowa do zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. W wyniku nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic działek skarżący utracili 5 arów. Skarżący podniósł, że wykonawca przy ustalaniu przebiegu granic kierował się wyłącznie prośbą Gminy L., aby działkę o numerze [...] ustalić zgodnie z przebiegiem asfaltu.Decyzją znak: GE.6620.100.2.2020 z dnia 28.04.2020 roku Starosta Gorlicki odrzucił złożone zarzuty.Decyzją z 27 lipca 2020 r. znak: IG-II.7221.80.2020.KA Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Gorlickiego w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.MWINGiK wskazał, że analiza materiałów źródłowych wykazała, że dokumentacja dotycząca przebiegu granic działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zawierająca się w katalogu § 36 rozporządzenia jest niewiarygodna, gdyż nie pozwala na określenie przebiegu granic z odpowiednią dokładnością. Z tego powodu zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 otwierające możliwości pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic w trybie § 39 rozporządzenia. W ocenie MWINGiK analiza materiału dowodowego – zwłaszcza porównanie dotychczas obowiązującej mapy ewidencyjnej z mapą zmodernizowaną, prowadzi do wniosku, że znacznie zmienił się przebieg działki drogowej nr [...]. Wykonawca ustalił go według stanu faktycznego na gruncie, jednocześnie doszło do zmian w powierzchni działek. Zdaniem organu za niewystarczające należy uznać ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że jest to wynikiem zastosowania innych technik pomiaru. Organ podkreślił, że układ przestrzenny działek nie jest analogiczny z dotychczasowym.Organ II instancji wskazał, że wykonawca, ani starosta nie dowiedli, że stan na gruncie określony, jako stan spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny gruntów. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, że Starosta Gorlicki ograniczył się do stwierdzenia, że dotychczasowa mapa ewidencyjna nie jest wiarygodna, a w rezultacie nie może stanowić samodzielnej podstawy do oznaczenia przebiegu granic działek, organ II instancji podkreślił, że niewątpliwie może ona stanowić źródło informacji o ich przebiegu, które powinno zostać wykorzystane.W rezultacie, w ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. MWINGiK wskazał, że konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy przyjęty przebieg granicy według ostatniego stanu spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntu. Organ I instancji powinien w tym celu pozyskać wszystkie możliwe dokumenty, które mogą świadczyć o stanie prawnym gruntu, a także dokonać analizy wszystkich materiałów zasobu, geodezyjnego oraz kartograficznego, które zawierają informacje na temat przebiegu granic. Wskazane jest pozyskanie operatu z podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka [...], której usytuowanie względem działek sąsiednich ([...]) uległo zmianie. Zdaniem organu w sprawie nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, a ponadto nie wszystkie argumenty podniesione przez Starostę Gorlickiego znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.MWINGiK podkreślił, że to na organie spoczywa obowiązek wykonania prawnej i prawidłowej dokumentacji, a nie na osobach, które wniosły zarzuty do zmodernizowanej bazy ewidencji. Organ wskazał ponadto, że konieczne jest rozważenie, czy prawidłowo organ ustalił krąg stron postępowania.Decyzją z 10 maja 2023 r. Starosta Gorlicki odrzucił zarzut dotyczący danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie P., jednostka ewidencyjna L.Decyzją z 31 sierpnia 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Gorlickiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżący złożył zarzuty dotyczące przebiegu granicy działki numer [...] z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz działek [...], nr [...] i nr [...] z działką nr [...]. Natomiast z treści rozstrzygnięcia wynika, że Starosta Gorlicki orzekał o przebiegu wszystkich działek, co jest sprzeczne z przedłożonymi zarzutami. Ponadto, MWINGIK wskazał, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, a do części uczestników została skierowana nieprawidłowo.Decyzją z 29 lutego 2024 r. Starosta Gorlicki odrzucił zarzuty skarżącego.Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z uwagi na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, czyli M. K. i S. W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.Decyzją z 14 sierpnia 2024 r. Starosta Gorlicki:- odrzucił zarzut skarżącego dotyczący danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...], w punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P., w którym wnosi on o cyt. "przyjęcie granic działek nr: [...], [...] i [...] zgodnie ze starą mapą ewidencyjną";- odrzucił zarzut skarżącego cyt: " proszę o niedostosowywanie granicy działki nr [...] do drogi asfaltowej", dotyczący danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...], w punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym P.- odrzucił zarzut dotyczący przebiegu granicy działek nr [...], [...], [...] od strony działki nr [...] oraz w punktach trójmiedz działek nr: [...], [...], [...], punkcie czwórmiedzy działek: [...], [...], [...] i [...], w którym skarżący twierdzi, że cyt: " droga asfaltowa w całości przebiega po działkach nr: [...], [...], i [...] przecinając je".Organ wskazał, że sprawa dotycząca zarzutu złożonego przez skarżącego odnoszącego się do działki nr [...] od strony działek od strony działek nr: [...], [...], [...] oraz w punkcie trójmiedzy działek nr: [...], [...], [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnej decyzji.W uzasadnieniu Starosta Gorlicki wskazał, że w wyniku złożenia przez skarżącego uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego przebieg granic działek nr [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] był przedmiotem ponownych ustaleń na gruncie. W wyniku przeprowadzonych czynności powstała dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 stycznia 2020 r., a wynika z niej, że:- przebieg granicy działki [...] z działką [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia – tj. na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania na gruncie, skarżący nie zgodzili się z tak ustaloną granicą i wskazali, że granica biegnie po drugiej stronie asfaltu, w wyniku dokonanych ustaleń zmieniono współrzędne punktu 24321;- przebieg granicy działki [...] z działką [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia – tj. na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania na gruncie, skarżący nie zgodzili się z tak ustaloną granicą i wskazali, że granica biegnie po drugiej stronie asfaltu, ustalony przebieg granicy nie uległ zmianie w stosunku do przebiegu granicy wykazanego podczas przebiegu granicy podczas czynności ustalania granicy przy modernizacji;- przebieg granicy działki nr [...] z działkami [...], [...], [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia, pozostał niezmieniony w stosunku do wykazanego w czasie modernizacji;- przebieg granicy działki [...] z działką [...] został ustalony na podstawie § 39 ust. 2 rozporządzenia – tj. na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania na gruncie, skarżący nie zgodzili się z tak ustaloną granicą i wskazali, że granica biegnie po drugiej stronie asfaltu, ustalony przebieg granicy nie uległ zmianie w stosunku do przebiegu granicy wykazanego podczas przebiegu granicy podczas czynności ustalania granicy przy modernizacji;Organ wskazał, że w przypadku granic działek [...], [...], [...] z działką [...], stanowiącą drogę wykonawca, po analizie materiałów zgormadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zdecydował o zakwalifikowaniu działek do ustalenia granic w oparciu o zobrazowanie lotnicze. Przebieg granic działek został ustalony na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia, tj. na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania. Organ zwrócił uwagę, że jakość oraz konieczność przetworzenia materiału – mapy w skali 1: 2880 oraz brak możliwości zweryfikowania danych dotyczących wykorzystanej do pomiaru w XIX w. osnowy może powodować, że różnica między skalibrowanym materiałem archiwalnym a rzeczywistym przebiegiem granic działek mieści się w przedziale od 3 do 4 metrów oraz, że stan urządzonej drogi można uznać za stan spokojnego posiadania. Organ wziął pod uwagę oświadczenia M. K. co do przebiegu pozostałych granic. Organ podkreślił, że wieloletni stan spokojnego posiadania wynika również z oświadczeń właścicieli działek użytkowników drogi, ich zdaniem nie zmieniła ona przebiegu od 30 lat. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie podejmował środków prawych, ani roszczeń dotyczących przebiegu granic. Starosta podniósł, że skarżący odwołuje się do materiału archiwalnego prezentowanego przez modernizacją na geoportalu, a ten może mieć wyłącznie charakter poglądowy i nie może być uznany za oficjalny dokument.Starosta Gorlicki podniósł, że na rastrze mapy analogowej działki [...] i [...] nie spotykają się. Może to zdaniem organu świadczyć o pomiarze stolikowym, który w tym miejscu obarczony był grubym błędem. Niemożliwym do wykrycia obecnie. Zdaniem organu nie jest możliwe, żeby droga służąca za dojazd nagle się urywała a za następne 15 metrów zaczynała na nowo. Organ zaznaczył, że opierając się wyłącznie na analizie skalibrowanej analogowej mapie ewidencyjnej granicy działki między działką [...] a [...] należy dokonać przez budynek oznaczony numerem ewidencyjnym [...].Organ podniósł, że wydaje się, że geodeta ustalając granice przy modernizacji – wspomagając się słabym materiałem archiwalnym jakim jest archiwalna mapa ewidencyjna, wykorzystał dostępne dokumenty w stopniu w jakim zasługiwały na uwzględnienie zakładając określony stopień pewności jaki ze sobą niosą.Organ zwrócił uwagę, że przebieg granicy nr [...] od strony działek nr [...], [...], [...] nie zmienił się na przestrzeni wielu lat, co potwierdzają oświadczenia świadków, a został - w oparciu o dostępne techniki pomiarowe - właściwe określony przy modernizacji ewidencji gruntów. Z tego też względu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, w którym twierdzi, że droga asfaltowa w całości znajduje się na działkach nr: [...], [...] i [...]. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącego, w którym twierdzi on, że jedynym prawidłowym wykazaniem przebiegu granicy działek nr [...], [...], [...] od strony działki nr [...], jest ten oparty wyłącznie na skalibrowanym na materiale archiwalnym. Odnosząc się do powierzchni działek nr: [...], [...], [...], powierzchnia działki nr [...] zmieniła się z: 0,01 ha na 0,0142 ha, działki nr [...] z: 0,18 ha na: 0,1673 ha, działki nr [...] z: 0,18 ha na: 0,1421 ha. Powierzchnie działek uległy zmianie, w wyniku analitycznego ich obliczenia, ponieważ do tej pory wykazane były z dokładnością do ara. Ponadto, powierzchnia działek, jaka figuruje w ewidencji gruntów, lub jaka była przedmiotem umowy kupna sprzedaży czy aktu darowizny, nie jest wyznacznikiem ustalenia przebiegu granic, ani powierzchni. Przyjmuje się, że powierzchnia jest wartością wtórną, jaka wynika z ustalenia przebiegu granic. Można wysnuć wniosek, że w kontekście błędnie wykazanej od lat 60-ych ubiegłego wieku granicy pomiędzy działkami nr: [...] a [...], [...] i [...], błędnie w rejestrze ewidencji gruntów była wykazana także powierzchnia tych działek. Należy także zauważyć, że od momentu założenia ewidencji dla obrębu P. do 2017 roku, kiedy na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia działki skarżący, poprzedni właściciel nie kwestionował przedmiotowej granicy, nie składał wniosku o ujawnienie w zakresie działek nr: [...], [...] i [...] użytku "dr’, nigdy także nie występował do Gminy L. o uregulowanie sprawy własności związanych z ewentualnym, jak twierdzi skarżący - usytuowaniem drogi na terenie działek nr: [...], [...] i [...]. Organ podniósł, że przedstawiciel gminy w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic związanych z modernizacją potwierdził spokojny stan posiadania.Starosta w materiale dowodowym zgromadził także kopię operatu technicznego KERG: [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28.06.2011, z którego wynika, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...]. Podczas czynności przyjęcia przebiegu granic zewnętrznych ustalono przebieg granicy działki nr [...] z [...], zgodnie z oświadczeniem właścicieli działek tj. wzdłuż płotu drewnianego. Z uwagi na przebieg granicy w terenie działki nr [...] niezgody z mapą EGiB oraz nieobecność przedstawiciela Gminy L., granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie ustalono. Geodeta w sprawozdaniu technicznym zauważył również, że granica pomiędzy działkami nr: [...] i [...] jest wewnętrzną granicą nieruchomości bez wyraźnych śladów granicznych. Strony nie określiły przebiegu tej granicy. Przy podziale działki nr [...] i [...] zostały wydzielone celem zbycia na poszerzenie nieruchomości sąsiednich. Poprzednik prawny skarżących, pomimo przesłania do niego zawiadomienia o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, nie brał udziału czynnościach na gruncie. W czynnościach wzięły udział K. Ś. - właścicielka działki nr [...] oraz współwłaścicielka działki nr [...] – D. D. Protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic w opisie granic zawiera następujące informacje: granica działki nr [...] od strony działki nr [...] według oświadczenia właścicieli tych działek biegnie wzdłuż płotu drewnianego. Z uwagi na przebieg faktyczny w terenie granicy działki nr [...] niezgodny z mapą EGiB oraz nieobecność przedstawiciela Gminy Lipinki granicy nie ustalono. Następnie obliczono analitycznie powierzchnię działki nr [...], a powierzchnie pozostałych działek pozostawiono w zaokrągleniu do ara. Punkt trójmiedzy działek nr: [...], [...] oraz [...] nie podlegał przyjęciu. Geodeta wziął pod uwagę stan użytkowania, który nie był zgodny z analogową mapą ewidencyjną, jednak nie ustalił punktu trójmiedzy działek: [...], [...] i [...] po drugiej stronie drogi, w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jak skarżący twierdzi, że powinna przebiegać granica. Organ zwrócił uwagę, że właścicielka działki nr [...] nie składała wówczas oświadczenia, że granica jej działki z działką drogową nr [...] przebiega po drugiej stronie urządzonej drogi, przyjmując za obowiązujący spokojny stan posiadania. Na mapie zasadniczej w postaci analogowej, na której sporządzono wstępny projekt podziału, załączony do dokumentacji operatu [...] przebieg drogi jest zgodny z obecnym jej przebiegiem, który jest wykazany na mapie ewidencji gruntów po modernizacji obrębu P. Świadczy to niezbicie tym, że stan na gruncie, jeśli chodzi o drogę, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] jest wieloletni, mapa zasadnicza w formie analogowej została sporządzona w 1968 roku. Świadczy też o fakcie, że materiał w postaci analogowej mapy ewidencyjnej, jaka obowiązywała w tym miejscu przed modernizacją jest niekartometryczny. Organ podniósł, że w sprawie możliwe jest wydanie decyzji częściowej z uwagi na treść art. 104 § 2 k.p.a.W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Starosty Gorlickiego w całości i ponowne przeprowadzenie analizy całego materiału dowodowego w zakresie złożonych przez skarżącego zarzutów i przyjęcie spornych granic zgodnie z mapą ewidencyjna 1:2880. Skarżący podkreślił, że wskutek nienależytego zebrania materiału dowodowego wprowadzono zmiany w ewidencji działek wbrew materiałom znajdującym się w PODGiK w Gorlicach, które powodują zmiany własności gruntów. Niedopuszczalne jest w ocenie skarżącego dokonywanie ustaleń w oparciu o zeznania ludzi z ulicy, którzy nie są stronami postępowania. Skarżący wniósł o wydanie decyzji w oparciu o dokumenty, które potwierdzają jego wersję przebiegu granic działek.Decyzją z 9 stycznia 2025 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty Gorlickiego, w świetle obowiązujących przepisów oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji Starosta Gorlicki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do każdej poruszonej przez skarżących kwestii. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, obszernie i szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące określania przebiegu granic działek ewidencyjnych i nie widzi konieczności powtórzenia tej argumentacji w uzasadnieniu niniejszej decyzji. W sprawie został zgromadzony niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono stronom czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Starosta Gorlicki w swoim postępowaniu nie naruszył zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sprawa, w ocenie MWINGiK została rozpatrzona wnikliwie, po zebraniu dokumentów dostępnych dla organu, a niezbędnych do rozpoznania sprawy.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – działając w imieniu własnym oraz M. D. i J. D. zarzucił:- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:- art. 1, 77 § 1 art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, poprzez niewykonanie ekspertyzy z zakresu geodezji dotyczącej potwierdzenia przydatności lub stwierdzenia jej nieprzydatności starej mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:2880 dla miejscowości P. dla działek [...], [...], [...] i [...] oraz działek do nich przyległych, poprzez analizę jej kartometryczności i przydatności jej wykorzystania do wyznaczania spornych granic w/w działek;- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięciu przy analizie sprawy mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu 8 września 2011 r. z nr [...], w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę nr [...] z 15 listopada 2011 r.; inwentaryzacji powykonawczej dla obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...];- art. 28 k.p.a. poprzez powoływanie się na zeznania M. K. i pismo wniesione przez nią, w sytuacji gdy nie ma ona w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony;- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji;- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie według załącznika A do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (karta 88 i 89 patrz poniżej) na podstawie starej mapy ewidencyjnej przyjęto właściwie większość granic, organ odmawia jej wiarygodności tylko w przypadku skarżących;- art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;- naruszenie prawa materialnego - § 39 ust. 2 rozporządzenia ewidencyjnego przez dokonanie błędnej interpretacji, że granica pomiędzy działkami [...], [...] i [...] może zostać ustalona, w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania - drogą asfaltową. Skarżący podniósł, że z § 39 ust. 2 rozporządzenia ewidencyjnego wynika, że taka formuła ustalenia granicy jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy ostatni stan spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Stara mapa ewidencyjna jak również - mapa dla celów projektowych przyjęta do zasobu w dniu 8 września 2011 r. i zaewidencjonowana pod numerem [...], w oparciu o nią została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę numer [...] z dnia 15 listopada 2011 r., geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza dla obiektu budowalnego objętego wyżej wymienioną decyzją, znajdującego się na działce numer [...], mapa zasadnicza [...] z dnia 30.03.2018, operat techniczny KERG: [...] przyjęty w dniu 28 czerwca 2011 r potwierdzają, że granica pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] a działką nr [...] przebiega mniej więcej po linii ogrodzenia działki nr [...].W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.W czasie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie skarżący podtrzymał skargę i złożył wniosek dowodowy w formie załącznika do protokołu rozprawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zdaniem Sądu – mimo kilkukrotnego przeprowadzenia postępowania przez organy nadzoru geodezyjnego nie zostało wykazane, że przyjęty przez geodetę sposób ustalenia granic – w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania - jest zgodny z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości.Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.g.i.k.Art. 24a ust. 1 u.p.g.i.k. stanowi, że starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11).Wskazać należy, że w czasie wykonywania czynności modernizacyjnych obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., dalej zwane: "rozporządzenie EGiB z 2001 r."). W czasie orzekania przez organy I i II instancji obowiązywało już rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm., zwane dalej: "rozporządzenie EGiB z 2021 r."). Zgodnie § 47 rozporządzenia EiGB z 2021 r. do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r.Zgodnie z § 55 rozporządzenia EGiB z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, modernizacja ewidencji w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę. Działania te, stosownie do § 56 pkt 2 ww. rozporządzenia, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49; 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82.§ 82 ust. 1 rozporządzenia EGiB z 2001 r. stanowi, że przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji, której jednym z celów jest konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej, w przypadku braku możliwości określenia położenia punktów granicznych w sposób, o którym mowa w § 61 ust. 1, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy wyznaczone zostanie na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z błędami średnimi nieprzekraczającymi: 1) 3,0 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych obejmujących grunty położone na obszarach wiejskich poza zwartą zabudową; 2) 0,60 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych położonych na obszarach miast oraz obejmujących grunty zwartej zabudowy na obszarach wiejskich. W uzasadnionych technicznie przypadkach, na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, Główny Geodeta Kraju może wyrazić zgodę na zwiększenie wartości błędu średniego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Dane, określające położenie punktów granicznych z błędem średnim większym niż 0,30 m względem osnowy geodezyjnej 1 klasy, które użyte zostały do numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych, zastępuje się, zgodnie z zasadami określonymi w § 45-47 lub w procesie modernizacji ewidencji, dostępnymi dla organu danymi dokładniejszymi, nawet jeżeli te nowe dokładniejsze dane nadal określają położenie punktów granicznych z błędem średnim większym niż 0,30 m, a brak jest możliwości określenia położenia tych punktów granicznych z błędem średnim nieprzekraczającym 0,30 m (ust. 3).Stosownie do § 36 rozporządzenia EGiB z 2001 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.Jak stanowi § 37 ust. 1 rozporządzenie EGiB z 2001 r. jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (ust. 2).Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia EGIB z 2001 r. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 (ust. 4). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 5). Integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice graniczne, sporządzone przez wykonawcę, które zawierają: 1) adres położenia działek, których granice są ustalane; 2) usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów terenowych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze, przedstawione w sposób graficzny i doprecyzowane opisem lub danymi określającymi odległości tych punktów do szczegółów terenowych; 3) numery działek ewidencyjnych; 4) podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu; 5) podpis osoby, która sporządziła szkic graniczny (ust. 6). W przypadku gdy ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się na podstawie zobrazowań lotniczych, satelitarnych lub ortofotomapy, informacje i podpisy, o których mowa w ust. 6, są treścią kopii tych zobrazowań lub ortofotomapy (ust. 7). Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (ust. 8).Należy wskazać, że w Sprawozdaniu Technicznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków Gminy L., obrębu ewidencyjnego P. [...] wskazano, że wyniku rozpatrzenia uwag do projektu operatu modernizacji w zakresie działek [...], [...], [...] z działką [...] wykonawca ustalił przebieg granicy działek na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia (wieloletni przebieg drogi w terenie). Granice działek [...], [...] i [...] z działkami [...], [...], [...] i [...] zostały wytypowane do przeprowadzenia czynności bezpośrednio na gruncie.Ze znajdującego się w aktach postępowania Załącznika A (k. 88 akt administracyjnych) wynika, że granice uwidocznione na załączniku A – oznaczone kolorem różowym przyjęte zostały w oparciu o wprasowaną i skalibrowaną mapę analogową 1:2880; kolorem zielonym – przyjęto na podstawie operatów jednostkowych; kolorem żółtym – przyjęte na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, kolor niebieski – przyjęte na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania. Z załącznika wynika (k. 87), że szereg granic, w tym m. in. granice działek skarżących z działkami [...], [...] zostały przyjęte w oparciu o wprasowaną i skalibrowaną mapę analogową 1:2880.W trakcie przeprowadzonych 30 września 2019 r. ustaleń przebiegu granic działki [...] z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz działek [...], [...] i [...] z działkami [...], [...], [...], [...] zgodne oświadczenia właścicieli zostało złożone dla pkt ne 4-24321_1 i nr 4_33222. Pozostałe punkty graniczne zostały granic działek zostały zidentyfikowane w oparciu o dane do projektu modernizacji zamarkowane i pomierzone w terenie.W trakcie trwania prac modernizacyjnych powstało ogrodzenie trwałe dla działki [...] i [...], a stąd punkty graniczne przebiegu granic przyjęte w trakcie modernizacji nie są tożsame z linią ogrodzenia. Skarżący - współwłaściciele działek [...], [...], [...] oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przebieg granicy działek z działką nr [...] (drogą gminną) przyjęty w czasie prac modernizacyjnych, ustalony przez wykonawcę w oparciu o spokojny stan posiadania - widoczny stan zagospodarowania – ogrodzenia, odwodnienia, asfaltowa jezdnia. Przedstawicie Gminy L. nie stawili się 30 września 2019 r. na gruncie, mimo skutecznego zawiadomienia. Przebieg granic działek został oznaczony jako sporny.Do operatu ewidencji przyjęto dwa punkty graniczne oznaczone na podstawie zgodnego oświadczenia oraz uzupełniono o informacje o granicach spornych.Na wstępie należy wskazać, że zastosowany przez geodetę sposób ustalenia granic określony w § 39 ust. 2 rozporządzenia EiGB z 2001 r. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w razie spełnienia określonych w nim przesłanek, tj.: właściwe podmioty nie złożą do protokołu granic zgodnych oświadczeń, możliwe jest ustalenie stanu spokojnego posiadania oraz stan spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., I OSK 615/22). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, o stanie spokojnego posiadania można mówić wówczas, gdy zakres posiadania nie jest przedmiotem sporu między posiadaczami działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc charakteryzującym się względną trwałością, ma to być ponadto stan aktualny (por. wyrok NSA, jw.). NSA wskazał również, że ustawowa przesłanka ostatniego stanu spokojnego posiadania nie jest spełniona, jeśli pomiędzy posiadaczami działek ewidencyjnych istnieje spór co do zakresu posiadania i granic działek.W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja gruntów jest systemem informacyjnym, a wprowadzane do niej dane musza być rzetelne i zgodne z prawdą.W orzecznictwie podkreśla się również, że przy wykonywaniu modernizacji wykorzystuje się dotychczasowe dane z ewidencji, które zostały założone przed wejściem w życie rozporządzenia, nawet jeżeli nie spełniają one obowiązujących standardów technicznych (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r., I OSK 715/20).Niewątpliwie zasadnie przyjął biegły geodeta, że brak było możliwości ustalenia granicy w oparciu o zgodne wskazania stron, ponieważ nie wszyscy właściciele brali udział w czynnościach. W rezultacie, konieczne było rozważenie ustalenia granic działek skarżących z zastosowaniem § 39 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia EiGB z 2001 r. Podkreślić równocześnie należy, że jeżeli stan spokojnego posiadania jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dokumentach określających stan prawny budynku, geodeta powinien dokonać ustalenia granicy z zastosowaniem § 39 ust. 3 rozporządzenia EGiB z 2001 r.Postępowanie w przedmiocie modernizacji jest postępowaniem rejestrowym, w którym nie dokonuje się ustaleń w zakresie zasięgu prawa własności, a procedura określona w § 39 nie jest postępowaniem w sprawie ustalenia prawa własności, nie może zastąpić, ani sądowego, ani administracyjnego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 3027/18). Tym samy – wbrew podnoszonym przez skarżącego zarzutom – w postępowaniu modernizacyjnym nie ma możliwości rozstrzygania sporów co do zakresu prawa własności, czy zakresu posiadania.Należy podkreślić, że w przypadku ustalania granic nieruchomości w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania, obowiązkiem geodety jest wykazanie, że ostatni stan spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów – dotyczy to wszystkich graniczących ze sobą nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 1522/17). Podkreślić należy, że oceny takiej powinien dokonać geodeta, ewentualnie organy w postępowaniu w przedmiocie rozstrzygania o zarzutach do przeprowadzonej modernizacji. Podkreślić równocześnie należy – odnosząc się do zarzutów skargi – że mapy nie stanowią samodzielnie dokumentu określającego stan prawny gruntu (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 1522/17).Zaznaczyć należy, że argumentacja wskazująca na brak spełnienia przez materiały geodezyjne sporządzone wiele lat temu wymogów rozporządzenia, nie może prowadzić do zmiany prawa własności(por. wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2018 r., III SA/Kr 1522/17).Należy podzielić pogląd, że w toku modernizacji może dojść do zmian powierzchni, ale nie może dojść do zmian przebiegu granic działki. Z przebiegiem granic działki oraz położeniem punktów granicznych wiąże się pole powierzchni działki ewidencyjnej, gdyż to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie odwrotnie (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 grudnia 2023 r., III SA/Kr 547/23). W konsekwencji, może – w przebiegu prac modernizacyjnych – dojść do określenia powierzchni działki w stosunku, do tej wykazywanej przez modernizacją – ale jedynie wówczas, gdy nie dojdzie do zmiany powierzchni pola działki, ale jedynie zmianą samego matematycznego wyniku spowodowaną bardziej dokładnymi i spełniającymi obowiązujące standardy dokładnościowe pomiarami tych samych powierzchni działek (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 grudnia 2023 r., III SA/Kr 547/23).W orzecznictwie przyjmuje się, że ostatnim stanem spokojnego posiadania na gruncie może być wyznaczony przez istniejące ogrodzenie (por. wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2818/19), a także uznaje się za prawidłowe odstąpienie od ustalenia granicy według stanu spokojnego posiadania, w sytuacji gdy pozostaje ona sprzeczna z dotychczasową mapą ewidencyjną (por. wyrok NSA z 30 września 2020 r., I OSK 715/20).W ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, że przyjęty przez geodetę sposób ustalenia granic działki – według stanu spokojnego posiadania, pozostaje w zgodności z dokumentami określającymi stan prawny gruntów, co potwierdzałoby zasadność przyjętego sposobu ustalenia granic. Zdaniem Sądu w zaskarżonych decyzjach organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, że w wyniku ustalenia granic w procesie modernizacji nie doszło do zmian granic, ani zmian zakresu prawa własności.Z akt sprawy wynika, że po uwzględnieniu uwag skarżącego, podjęto czynności zmierzające do ustalenia granic nieruchomości skarżących z działką [...] stanowiącą własność gminy L., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr". Z akt sprawy wynika również, że na czynnościach ustalenia granic nie stawił się przedstawiciel gminy, stawili się skarżący. Brak stawiennictwa przedstawiciela gminy L. wykluczał możliwość przyjęcia granic według zgodnych wskazań właścicieli (§ 39 ust. 1 rozporządzenia EGiB z 2001 r.).Z akt sprawy wynika również, że skarżący zakwestionowali okoliczność, że granicę między działkami jest zgodna z przebiegiem urządzonej drogi, w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na ewentualne toczące się postępowania między właścicielami sąsiadujących działek w przedmiocie zakresu posiadania działek.Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia zarzutów do zmodernizowanych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, organy zobligowane są do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a na jego podstawie ustalenie stanu faktycznego sprawy niezbędnego z punktu widzenia oceny zasadności zarzutu. W toku postępowania należy w szczególności ustalić prawidłowość przyjętego przez geodetę sposobu ustalenia granic nieruchomości, a także ustalić, czy w toku postępowania modernizacyjnego nie doszło do zmian granic działek skarżących.Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.Zaznaczyć należy, że decyzją z 27 lipca 2020 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Gorlickiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o wszelkie dokumenty dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a także uwzględnienie wszystkich materiałów zasobu przy ocenie zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącego.Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji MWINGiK z dnia 27 lipca 2020 r. uchylającej decyzję Starosty Gorlickiego i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Zgodnie z wprowadzonym z dniem 13 lipca 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 769) art. 139a § 1 w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie. Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązku, o którym mowa w § 1, przez organ pierwszej instancji polegającego na odstąpieniu od: 1) wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o których mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie, lub 2) określonych przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a – może zarządzić wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji przyczyn naruszenia tego obowiązku, a w razie potrzeby - także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu tego obowiązku w przyszłości (§ 2).W czasie wydania decyzji MWINGiK z 27 lipca 2020 r. uchylającej decyzję Starosty Gorlickiego z uwagi na brak zebrania materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że przyjęty sposób ustalenia granic pozostaje w zgodzie z dokumentami prawnymi nieruchomości, a ponadto, że w wyniku czynności modernizacyjnych nie doszło do zmian przebiegu granic działek skarżących, a jedynie bardziej precyzyjnego obliczenia powierzchni, nie obowiązywał przepis art. 139a k.p.a. Jednakże, w doktrynie wskazywano wówczas, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. "Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania" (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2013/29, s. 27–33).Tymczasem, w toku postępowania (toczącego się po wydaniu decyzji uchylających decyzje organu I instancji) nie zostały naprawione błędy, które pojawiły się w pierwszym postępowaniu - nie ustalono, czy przyjęty przebieg granicy według ostatniego stanu spokojnego posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntu, organy nie wykazały, że pozyskały wszelkie możliwe dokumenty mogące świadczyć o stanie prawnym gruntu, a także nie wykazały w zaskarżonych decyzjach, że dokonały analizy wszystkich materiałów zasobu geodezyjnego oraz kartograficznego zawierających informacje na temat przebiegu granic. Do akt dołączono oświadczenia właścicieli działek sąsiednich (k. 279-335), operat pomiarowy (k. 511-527), opinię na temat wykonywania pomiarów katastralnych na terenie byłego katastru austriackiego (k. 528-533).Podnieść należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 763/25).Sąd administracyjny ma co do zasady kompetencje kasatoryjne, kontroluje podjęte rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, a jedynie weryfikuje te przyjęte przez organ z punktu widzenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem znajdujących się w aktach sprawy dowodów.W ocenie Sądu z treści zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika na podstawie jakich dokumentów organy przyjęły, że ustalony przez geodetę przebieg granicy – według ostatniego stanu spokojnego posiadania - pozostaje w zgodzie z dokumentami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika również, że organy dokonały analizy wszystkich dokumentów zasobu, a dołączona do akt opinia na temat wykonywania pomiarów katastralnych na terenie byłego katastru austriackiego nie wnosi w zasadzie niczego do rozstrzygnięcia. Organy nie wykazały, że w toku postępowania nie doszło do zmian przebiegu granic, organ I instancji w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia posłużył się – dla wyjaśnienia istniejących rozbieżności w zakresie przebiegu granicy – sformułowaniami, które nie poddają się kontroli Sądu – "wydaje się, że geodeta"; "może świadczyć o pomiarze stolikowym"; "zakładając określony stopień poprawności, jaki w sobie niosą".Podkreślić należy, że wobec zakwestionowania przez skarżącego dokonanych przez geodetę ustaleń granicy według stanu spokojnego posiadania, a także z uwagi na podniesioną przez skarżącego i dostrzeżoną przez MWINGiK w decyzji z 27 lipca 2020 r. okoliczność, że przebieg przyjętych granic odbiega od dotychczasowego ich przebiegu, a równocześnie doszło do zmian powierzchni działek stanowiących własność skarżących, konieczne było wnikliwe – z odniesieniem się do wszelkich dokumentów zasobu – ustalenie, czy przyjęte granice nie naruszają prawa własności skarżących, a także czy pozostają w zgodzie z dokumentami dotyczącymi stanu prawnego nieruchomości.Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie jest możliwe zweryfikowanie zawartych w nich ustaleń o zgodności przyjętej granicy z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości, a także co do braku zmiany przebiegu granic w wyniku czynności modernizacyjnych.Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.Zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., II GSK 431/21). Jak słusznie wskazał w jednym z orzeczeń NSA (por. wyrok z 13.01.2021 r. III OSK 2858/20), treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, CBOSA). Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.Podkreślić należy, że w toku całego postępowania skarżący podnosił, że organy nie wyjaśniły, dlaczego co do części granic działek w wyniku modernizacji przyjęto granice na podstawie mapy w skali 1:2880 dla miejscowości P., a co do pozostałych nieruchomości dokonano ustaleń w oparciu o § 39 rozporządzenia EGIB z 2001 r.Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że organ powinien dokonać ustalenia granicy nieruchomości skarżących z działką [...] w oparciu o mapę ewidencyjną gruntów w skali 1:2880 dla miejscowości P., ale powinny wyjaśnić w zaskarżonych decyzjach z jakich przyczyn dokument ten nie stanowił podstawy dokonania tych ustaleń. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim decyzji organu I instancji, organ posłużył się pewnymi domysłami, które miały uzasadnić nieprzydatność mapy do dokonania ustalenia przebiegu granic. Podkreślić należy, że uzasadnienie to odgrywało szczególną rolę, skoro skarżący podnosił, a organy tę okoliczność potwierdziły, że w wyniku ustalenia granic nieruchomości skarżącego w procesie modernizacji, doszło do zmian powierzchni nieruchomości.Sąd podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że w toku modernizacji może dojść do zmian powierzchni działek spowodowanej bardziej dokładnymi pomiarami. Jednakże, w toku modernizacji nie może dochodzić do zmian prawa własności. Należy podkreślić, że rejestr ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że dane w nim zawarte nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz stanowią jedynie potwierdzenie stanu prawnego zaistniałego wcześniej. Tym samym, ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają zatem sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza zatem, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 634/24). Równocześnie, modernizacja jest szczególnym rodzajem aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2019 r., III SA/Łd 758/18), która następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych, wynikających z przedłożonych lub uzyskanych z urzędu dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k.Modernizacja ewidencji nie ma prawotwórczego charakteru i nie rozstrzyga sporu granicznego. Temu celowi winno służyć postępowanie rozgraniczeniowe. W rezultacie, skarżący nie może oczekiwać, że w postępowaniu modernizacyjnym zostaną rozstrzygnięte ewentualne spory pomiędzy właścicielami dotyczące zakresu prawa własności, czy zakresu posiadania.Wskazać należy, że zasadnie podniósł skarżący, że w toku postępowania organy nie dokonały oceny oświadczeń znajdujących się w aktach złożonych w formie pisemnej przez podmioty nie będące stronami postępowania administracyjnego, a dotyczące przebiegu drogi i ostatniego stanu spokojnego posiadania nieruchomości stanowiących własność skarżącego i gminy Lipinki. Równocześnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ oparł na nich ustalenia dotyczące przebiegu drogi i stanu spokojnego posiadania.Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przedłożone do akt postępowania oświadczenia właścicieli nieruchomości dotyczących przebiegu drogi oraz stanu spokojnego posiadania nie stanowią dokumentów urzędowych, nie mogą być uznane za zeznania świadków, a jedynie za dokumenty prywatne. Przy czym z uwagi na brak statusu strony osoby, która te dokumenty złożyła do akt organ I i II instancji powinien dokonać analizy ich charakteru, uzasadnić na jakiej podstawie uznał je za dowody w postępowaniu. Powinien również dokonać ich oceny z punktu widzenia art. 80 k.p.a. oraz art. 76 k.p.a. Z uwagi na ich charakter – dokumentów prywatnych – nie mogły one stanowić ustaleń stanu prawnego nieruchomości.Należy w tym miejscu podkreślić, że dokumenty prywatne korzystają jedynie z domniemania autentyczności (prawdziwości), a zatem stanowią dowód tego, że osoba która go podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie. Dokumentom tym nie towarzyszy domniemanie zgodności z prawdą.O celowości przeprowadzenia dowodu z dokumentu prywatnego decyduje organ, a opierając swoje rozstrzygnięcie m. in. na treści dokumentu prywatnego powinien dokonać oceny tego dowodu z uwzględnieniem całokształtu dowodów zebranych w sprawie, w tym w szczególności z odniesieniem ich do znajdujących się w aktach dokumentów urzędowych. W zaskarżonych decyzjach organy nie dokonały takiej analizy.Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r., I GSK 199/18). Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego zawartych w załączniku do protokołu rozprawy, ponieważ ich przeprowadzenie nie było niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji.Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Decyzja częściowa kończy sprawę jedynie w części objętej rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 26 września 2023 r., I OSK 129/21). Podkreślić należy równocześnie, że kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej wynika nie z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz z odrębnych przepisów przyznających danemu podmiotowi lub kategorii podmiotów odpowiednie uprawnienia w określonej dziedzinie (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., I OSK 829/22). Tym samym, brak było podstaw do wydania punktu 4 decyzji Starosty Gorlickiego z 14 sierpnia 2024 r., a kwestie przyczyn wydania decyzji częściowej powinny być wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu decyzji.Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty mogące mieć znaczenie dla sprawy, ustali, czy przyjęta granica według ostatniego stanu spokojnego posiadania jest zgodna z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości, wyjaśni przyczyny braku ustalenia granic działek skarżących w oparciu o mapę w skali 1:2880 dla miejscowości P., a także odniesie się do zarzutu skarżącego dotyczącego zmian przebiegu granic i zmian powierzchni nieruchomości skarżącego.Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 oraz 211 p.p.s.a. w punkcie II wyroku.. w punkcie II wyroku.