Wyrok - III OSK 2605/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3020/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedziOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3020/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 17
kpa
art. 7
kpa
art. 170
ppsa
art. 3
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 153
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3020/21 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. (data wpływu: 11 grudnia 2018 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca", "Stowarzyszenie") zwróciło się do P. S.A. (dalej: "P. S.A.", "Spółka", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:1. łącznie wypłaconych nagród w P. S.A. w latach 2017-2018;2. nagród wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody;3. łącznie wypłaconych premiach w P. S.A. w latach 2017-2018;4. premii wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania premii.Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. znak sprawy: [...], na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p."), P. S.A. udzieliła odpowiedzi wnioskodawcy, informując, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy oraz nie wiąże się z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych jak i dysponowaniem majątkiem publicznym. Poinformowała, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.Na bezczynność P. S.A. wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 143/19, zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku przesądzając m.in. że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, oraz że przedmiotem wniosku jest informacja o tym charakterze.Po rozpoznaniu wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r., P. S.A. decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), odmówiła wnioskodawcy udzielenia informacji opisanej w pkt 2 wniosku.Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2481/19/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając sprawę spółka w pierwszej kolejności powinna była ustalić to, jakiego kręgu pracowników dotyczy sporny wniosek. Powinna więc ustalić to, jakim grupom pracowników wypłaciła w 2018 r. nagrody. Następnie dysponując już listą w/w stanowisk pracy, spółka była zobowiązana do tego, aby dokonać oceny charakteru pracy na każdym z powyższych stanowisk, przez pryzmat realizacji zadań publicznych. Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym zakresie, umożliwiało adresatowi pytania rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku inicjującego dane postępowanie. Ustaleń tych w uzasadnieniu zbrakło i dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 7 grudnia 2018 r., P. S.A. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a., odmówiono Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w zakresie pytania 2.Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1421/20 uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w uzasadnieniu wyroku, w ocenie prawnej Sąd uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Sąd stwierdził ponadto, że P. S.A. zobowiązana jest do ustalenia, czy za udostępnieniem żądanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami postępowania administracyjnego został doręczony do P. S.A. w dniu 7 czerwca 2021 r.P. S.A. pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. (znak sprawy: [...]), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwała Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 21 czerwca 2021 r., pismem z dnia 1 lipca 2021 r., Stowarzyszenie wskazało, iż wnioskowana informacja stanowi informację prostą i wniosło o jej udostępnienie, jednocześnie nie wykazując interesu publicznego.P. S.A. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 k.p.a., odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2, tj. o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody.Na powyższą decyzję skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stosownie do regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. P. S.A. wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udzieleniu żądanej informacji. Wobec odpowiedzi na wezwanie, Stowarzyszenie stanęło na stanowisko, że żądana informacja jest informacja prostą nie wykazując szczególnego interesu publicznego stojącego za wnioskiem, organ miał zatem uzasadnioną podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Strona wnioskująca nie wykazała bowiem, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż mogła podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa w tym przypadku spółki P.. Na marginesie podnieść należało, że nawet przyjmując za trafny pogląd pojawiający się w doktrynie, iż organ winien wykazać, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, to w realiach niniejszej sprawy zwrócić należało uwagę na to, że to sama strona pozbawiła organ możliwości dokonania takiej analizy. Wnioskodawca, mimo skierowanego do niego wezwania, nie wskazał bowiem tego, w jaki sposób udostępnienie owej informacji przetworzonej ma się w jego ocenie przełożyć na interes publiczny o charakterze szczególnym.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędne odczytanie wskazań wyroku WSA w W. z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1421/20 i niezasadne przyjęcie, iż z faktu zaniechania przez organ wezwania skarżącego do wskazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej przy równoczesnym udostępnieniu większości wnioskowanej informacji automatycznie wynika, że interes ten nie istnieje;2) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaaprobowanie przez WSA w W. decyzji wydanej przy przerzuceniu na skarżącego ciężaru dowodzenia istnienia szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej oraz w zasadzie nie posiadającej uzasadnienia.Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosła o jej oddalenie, a także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy, a sprawa może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Dodatkowo pismem z 2 listopada 2022 r. P. S.A. wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem sprawy był jedynie pkt 2 wniosku z 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenia tj. dotyczący informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody. Zaznaczyć przy tym należy, że WSA w Warszawie uchylając prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wa 1421/20 decyzję o odmowie udostępnienia informacji w zakresie nagród wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznawania nagrody, jednoznacznie wskazał, że "charakter zgromadzonych, uporządkowanych i przedstawionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji informacji pozwala na stwierdzenie, że informacja, której żądał Wnioskodawca miała charakter informacji przetworzonej – w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1" u.d.i.p., a "Spółka - wobec pominięcia okoliczności, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej - nie podjęła czynności w celu zobowiązania Wnioskodawcy do wykazania jego występowania. Nie oceniono więc spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, w kontekście ustalenia, że za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej przemawia szczegóły interes publiczny".Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji P. S.A. pismem z 21 czerwca 2021 r. wezwała Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 1 lipca 2021 r. Stowarzyszenie wskazało, iż wnioskowana informacja jego zdaniem stanowi informację prostą i wniosło o jej udostępnienie, jednocześnie nie wykazując interesu publicznego.Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zarówno organ jak i Sąd I instancji były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. II SA/Wa 1421/20. Co więcej organ w pełni zastosował się od tych ocen i wskazań zawartych w tym wyroku, co również zaakceptował Sąd I instancji.Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. – "przez zaaprobowanie przez WSA w W. decyzji wydanej przy przerzuceniu na skarżącego ciężaru dowodzenia istnienia szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej oraz w zasadzie nie posiadającej uzasadnienia". Otóż zgodnie z brzmieniem art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to wnioskodawca żądając udostępnienia informacji przetworzonej jest zobowiązany wykazać, iż jej pozyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Oczywiście wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., to dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. O ile wnioskodawca wskaże szczególnie istotne dla interesu publicznego okoliczności związane z udostępnieniem informacji przetworzonej, to wówczas dopiero organ dokonuje oceny, czy mają one (albo też nie mają one) takiego charakteru. Jeżeli wskazane przez wnioskodawcę okoliczności stanowią, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to organ będzie zobowiązany do udzielenia takiej informacji. Natomiast jeżeli te wskazane okoliczności nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego, to organ dokonując ich oceny i uzasadniając swoje stanowisko odmówi udostępnienia informacji publicznej. Nadto organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie odpowie na wezwanie lub nie wykaże, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego (nie przedstawi w ogóle żadnej argumentacji w tym zakresie).W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a..