Wyrok - III OSK 1720/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. skargi organów powiatu na czynności nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 370/25 w sprawie ze skargi Powiatu G. z siedzibą w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grOddalono skargę kasacyjną. skargi organów powiatu na czynności nadzorcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 370/25 w sprawie ze skargi Powiatu G. z siedzibą w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] gr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 370/25 oddalił skargę Powiatu G. z siedzibą w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Zarząd Powiatu G. uchwałą z dnia [...] października 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, zwana dalej: "u.s.p."), w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 z późn. zm., zwana dalej: k.p.), rozwiązał umowę o pracę z J. K. – kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarządzania Lokalami w M. Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Jak wynika z uzasadnienia uchwały podstawę zwolnienia stanowiło ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, które dotyczyło nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem oraz nieprawidłowości w gospodarce mieszkaniowej.J. K. zarzucono zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w M. pomiędzy kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarządzania Lokalami w M., reprezentowanym przez J. K., a Najemcą, którym był Pan J. K.. Umowa najmu została zawarta "z samym sobą", pomimo zakazu wynikającego z art. 108 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwana dalej: "k.c.") co spowodowało zawarcie umowy sprzecznie z prawem, a nadto z przekroczeniem upoważnienia do zawierania umów w imieniu Powiatu G. Dodatkowo sformułowano zarzuty polegające na:- nie zawarciu umowy w dniu 1 sierpnia 2022 r., a dopiero w dniu 29 grudnia 2023 r., co spowodowało, że J. K. użytkował lokal przez 17 miesięcy bez żadnej umowy, do czego nie miał uprawnień;- nieprawidłowościach w rozliczeniu czynszu za lokal, nie sporządzenie przed wydaniem lokalu protokołu określającego stan techniczny i stopień zużycia znajdujących się w nim instalacji i urządzeń, co jest sprzeczne z art. 6c ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, zwana dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów");- braku umowy określającej sposób rozliczeń z tytułu remontu, co narusza art. 6d ustawy o ochronie praw lokatorów);- braku dokładnego rozliczenia kosztów remontu lokalu mieszkalnego w stosunku do ulg w najmie lokalu mieszkalnego;- samowolnym użytkowania pomieszczenia nr [...], należącego do Powiatowego Ośrodka;- nieuzyskanie zgody Zarządu Powiatu G. na wynajęcie lokalu.J. K. zarzucono ponadto nieprawidłowości związane z remontem I i II części piętra budynku hotelowego z pominięciem procedury opisanej w ustawie Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320) i z przekroczeniem uprawnień wynikających z Uchwały Zarząd Powiatu G. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.W dniu 31 grudnia 2024 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ") wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. z dnia [...] października 2024 r.W następstwie tego Powiat G. (dalej: "skarżący") złożył w dniu 31 stycznia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Powiatu G. uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niej zastrzeżeń. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika, aby J. K. uczestniczył w przeprowadzonej kontroli Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M. W czasie tej kontroli, co zostało uwidocznione w aktach sprawy J. K. przebywał na urlopie wypoczynkowym od dnia 13 września do 3 października 2024 r. (k.116 a/a), zgodnie z listą obecności (k.114) w pracy przebywał jedynie w dniu rozpoczęcia kontroli, to jest w dniu 12 września 2024 r. W kontroli uczestniczył zastępca Kierownika i to on wystosował do Zarządu Powiatu G. pismo o niezgłaszaniu uwag do protokołu kontroli.Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika aby J. K. miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały przez Zarząd Powiatu G.. W ocenie Sądu, która to ocena jest zbieżna z oceną Wojewody Mazowieckiego, sposób procedowania przez Zarząd Powiatu G. nastąpił z całkowitym pominięciem Kierownika J. K. przy braku możliwości wypowiedzenia się co do stawianych mu zarzutów. Z wyjaśnień oraz dokumentacji nadesłanej do organu nadzoru nie wynika, aby J. K. miał możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu, w tym przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. Ani Starosta, ani Zarząd Powiatu nie dał Kierownikowi Ośrodka możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się ze sporządzonymi w toku czynności kontrolnych dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby Kierownik Ośrodka otrzymał przed podjęciem uchwały dokumenty związane z jego sprawą. Nie brał on także udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu, podczas którego zadecydowano o jego odwołaniu, a co za tym idzie, nie miał możliwości zabrania wówczas głosu. Jego udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji możliwość obrony swych praw, uznać należało za iluzoryczne. Jest to naruszenie elementarnych zasad proceduralnych w postaci niezapewnienia stronie odwoływanej czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwienie lub utrudnienie przedstawienia przez nią swoich racji i argumentów oraz wypowiedzenia się co do dokumentów mających znaczenie w jej sprawie.W ocenie Sądu zapewnienia Starosty Powiatu G. o ustnym informowaniu Kierownika Ośrodka o zarzutach mu stawianych nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a ponadto przeczą temu wyjaśnienia Kierownika Ośrodka zwarte w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, gdzie J. K. jednoznacznie zaprzecza, iż posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu. Twierdzi, iż nikt z władz powiatu nie występował do niego o przerwanie urlopu z powodu kontroli, tak aby mógł wziąć w niej udział i odnieść się do jej ustaleń. Także po przeprowadzeniu kontroli, na etapie przygotowywania treści protokołu, nikt się z nim nie kontaktował, aby mógł się w tej kwestii wypowiedzieć. Nikt też nie poinformował go o planowanym posiedzeniu Zarządu Powiatu, na którym miały być rozpatrywane wyniki przeprowadzonej kontroli oraz podejmowane decyzje co do jego osoby.Zatem, zdaniem Sądu I instancji Wojewoda słusznie uznał, iż J. K. – kierownikowi Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M. Zarząd Powiatu G., organ nie zapewnił możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej uchwały. Stanowiło to uchybienie proceduralne w zakresie trybu podejmowania i treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały, a zatem naruszało prawo i to w sposób istotny.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."):1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, a mianowicie nie wzięciu pod uwagę wyjaśnień skarżącego 1) co do informowania J. K. o kontroli przeprowadzanej w Powiatowym Ośrodku Sportu i Zarządzania Lokalami w M. oraz 2) stworzeniu mu warunków do wzięcia udziału w postępowaniu kontrolnym i postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę, poprzez doręczenie jednostce (Powiatowemu Ośrodkowi Sportu i Zarządzania Lokalami w M.) protokołu kontroli oraz oczekiwaniu na zajęcie stanowiska co do protokołu, w wyniku czego błędnie ustalono, że Zarząd Powiatu G. nie zapewnił możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały;2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zarząd powiatu nie zastosował procedury zapewniającej J. K. czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały, w sytuacji, gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do uznania, że zarząd powiatu prawidłowo wypełnił tę procedurę,Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. "przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zarząd powiatu nie zastosował procedury zapewniającej J. K. czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały, w sytuacji, gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do uznania, że zarząd powiatu prawidłowo wypełnił tę procedurę". Otóż jak wynika z treści art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jest to więc przepis o charakterze kompetencyjno-ustrojowym. Zaznaczyć należy, że ani Sąd I instancji, ani organ nie kwestionowały kompetencji Zarządu Powiatu G. do zwolnienia kierownika Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarządzania Lokalami w M..Jednocześnie w odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła żadnych zarzutów w zakresie stanu faktycznego. W konsekwencji stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany. Oznacza to, że w procesie kontroli sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia wykładnię prawa materialnego i ocenę stanu faktycznego przyjęte przez Sąd I instancji. W sytuacji, w której z zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego wynika, że Kierownikowi Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M. Zarząd Powiatu G. nie zapewnił możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały z dnia [...] października 2024 r. nr [...], to brak jest podstaw do twierdzenia o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a..