Wyrok - I OSK 408/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wspólnoty gruntowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółki Z. Drugi gmina K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 480/23 w sprawie ze skargi Zarządu Spółki Z. gmina K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2Oddalono skargę kasacyjną. Wspólnoty gruntowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółki Z. Drugi gmina K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 480/23 w sprawie ze skargi Zarządu Spółki Z. gmina K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
odwołujący
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (12)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 480/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zarządu Spółki Z. Drugi gmina K. (dalej: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej także: "organ", "wojewoda") z 26 maja 2023 r. nr SN-IV.7515.1.2023.14.Skarżący kasacyjnie zaskarżając powyższy wyrok zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj.:a. art. 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem Sąd Wojewódzki wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy nie zważając na prawa podmiotowe skarżącego który zaskarżył orzeczenie rażąco naruszył interesy skarżących, mianowicie Sąd posługiwał się przy wydaniu ww. wyroku w sprawie nieuczciwymi, nierzetelnymi i dyskryminującymi skarżących procedurami sądowymi, tj. popełnił rażące zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności w lakoniczny sposób odniósł się do postawionych zarzutów oraz niejako skopiował treść uprzednio wydanego orzeczenia i oparł tylko rozstrzygnięcie na uznaniu, że nie ma materiału dowodowego który by wykluczył bądź potwierdził stan faktyczny, ale jednocześnie nie nakazał aby organ pierwszo instancyjny podjął dalsze działania i procedował celem zgromadzenia materiału dowodowego;b. art. 87 Konstytucji RP stanowiących, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia; oraz przepisów art. 8 Konstytucji RP stanowiących, iż konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, art. 45 Konstytucji RP stanowiących, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd; oraz przepisów art. 77 Konstytucji RP stanowiących, iż żadna ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, tj. przepisów ustanawiających zasady sprawiedliwości proceduralnej, tj. prawo obywatela do uczciwego postępowania sądowego (ang. fair trial), gdyż Sąd naruszył ww. zasady bezstronności i niezawisłości Sądu, zasady równości stron oraz zasady prawa obywatela do obrony, albowiem nie przeprowadził wnikliwie postępowania dowodowego i nie nakazał jego prowadzenia z góry uznając , że nie przyniesie zadawalających efektów i będzie tylko powtórzeniem uprzednio prowadzonego postępowania;c. art. 8 i art. 8a ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140, dalej: "uzwg") poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że nieruchomość obejmująca sporne działki stanowi wspólnotę gruntową, podczas gdy do akt sprawy został złożony wypis z rejestru gruntów i budynków z którego wynika, że dla obrębu ewidencyjnego jako właściciel nieruchomości stanowiącej ww. działki gruntu jest wskazana wspólnota gruntowa i w ocenie skarżącego dokumenty te wskazują jednoznacznie, jakie grunty wchodzą w skład wspólnoty i stanowią dowód świadczący, że powyższe grunty stanowią wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 8a ust. 3 pkt 1 uzwg;d. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 r. poz. 1990, dalej: "pgik") poprzez uznanie, że w obecnym stanie prawnym, wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dowodem prawa własności gruntowej i nie przesądza o istnieniu lub nieistnieniu wspólnoty, a także że przepisy ustawy wskazują, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach a nie rozstrzyga o prawach do gruntów ani nie nadaje tych praw, zdaniem skarżącego, zgodnie ze wskazanym przepisem ewidencja zawiera informacje dotyczące właścicieli nieruchomości, a z art. 23 tej ustawy jednoznacznie wynika, że podstawą wpisów są dokumenty wydawane i przesyłane do organu prowadzącego rejestr, co powoduje, że określenie prawa do nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków jest dowodem poświadczającym stan prawny nieruchomości;e. naruszenie art. 18 ust. 2 uzwg jako przepisu szczególnego poprzez niedokonanie z urzędu czynności materialno-technicznej ujawnienia w ewidencji gruntów zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych wg wykazu przedłożonego przez zarząd;f. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "kpa") w zw. z art. 22 ust. 2 pgik, polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi rzeczywistemu i błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał w sposób prawidłowy wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej;g. naruszenie art. 6a oraz art. 18 ust. 2 uzwg poprzez naruszenie przez starostę obowiązku wynikającego z treści tych przepisów, obejmującego ujawnienie z urzędu wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty wg zasad wynikających z art. 6a tej ustawy po nowelizacji, na wniosek zarządu spółki i wpisaniu zmian do ewidencji;2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą;b. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wręcz wykazania bezczynności dowodowej, bez wysłuchania mieszkańców wsi, których wiek czyni prawdopodobnym posiadanie wiedzy o sposobie wykorzystania spornych działek gruntów jako mienia gromadzkiego, niewystąpienie do Archiwum Państwowego z zapytaniem czy w archiwum znajdują się dane dotyczące gruntów wsi niesprawdzenie zasobów dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków własności wspólnoty gruntowej, do ww. nieruchomości, niewystąpienie do właściwego Sądu Rejonowego wg właściwości sprzed 1964, a także właściwości późniejszych z zapytaniem czy w zasobach wydziałów ksiąg wieczystych (hipotecznych) znajdują się mapy oraz dane dotyczące wsi a także niedokonanie innych czynności dowodowych dla potwierdzenia, że ww. działki gruntu stanowiły wspólnotę gruntową wsi;c. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wyrażające się w braku podejmowania przez organy administracji działań wskazujących na wolę faktycznego załatwienia sprawy, w sposób jak najbardziej korzystny dla obywateli, a jednocześnie zgodny ze stanem prawnym wynikającym z dokumentów urzędowych, a wręcz negowaniu wartości dowodowej dokumentów w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz uproszczonego planu zagospodarowania lasu, co przy wiedzy o utracie znacznej części dokumentów gminy podczas pożaru urzędu gminy, stanowi wyraz ignorancji prawa obywateli;d. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez uchylenie się przez organ od prawidłowego i wyczerpującego zgromadzenia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz podjęcia niezbędnych czynności, celem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, brak gruntownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwą, błędną, i tendencyjną ocenę, czego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji, dotkniętej licznymi wadami:i. dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom w postaci: wypisu z ewidencji gruntów i budynków, planu zagospodarowania lasów, aktu notarialnego K. M., pomimo, że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych; naruszenie w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sporne działki nie stanowią wspólnoty gruntowej;ii. nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez ograniczenie się jedynie na poszukiwaniu dokumentów i całkowite pominięcie innych środków dowodowych tj. zeznań świadków, przesłuchania uczestników postępowania, oględzin nieruchomości, na okoliczność, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową;iii. nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § pkt 1 kpa oraz naruszenia zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 w zw. z art. 187 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wywodzenie na tej podstawie negatywnych konsekwencji w stosunku do wspólnoty, w sytuacji gdy organ dokonał z urzędu wpisu pierwotnego dopiero (...) lipca 2020 r. bez weryfikacji stanów faktycznych i prawnych obowiązujących w dniu wpisu bez możliwości zakwestionowania prawidłowości sporządzenia pierwotnego wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej;e. art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;f. błędnej wykładni art. 18 ust. 2 uzwg polegającej na mylnym, niewłaściwym jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, że przepis ten nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów pgik a tym samym nie wyłącza stosowania przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy i błędnej ocenie, że organ uprawniony do wprowadzania zmian do ewidencji na podstawie art. 18 ust. 2 zd. drugie pgik dokonuje tego wpisu po przeprowadzeniu własnego postępowania w zakresie aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, podczas gdy to zarząd wspólnoty jest zobowiązany do aktualizacji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wg stanów faktycznych i prawnych i pominięcie zasady odpowiedzialności, a wykaz przez zarząd spółki a nie organ rejestrujący zmiany w ewidencji gruntów.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację mającą przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że zrzeka się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że kwestia dotycząca działek wchodzących w skład wspólnoty gruntowej we wsi R. r. nr [...] – albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2004r. sygn. akt II SA/Po 1780/02 uchylił powyższą decyzję wyłącznie w części dotyczącej ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Z tego też względu w ocenie organu niezasadne są wszystkie zarzuty odnoszące się do nieustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej. W pozostałym zakresie wojewoda wskazał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co jednak nie doprowadziło do ustalenia osób faktycznie korzystających ze wspólnoty, stosownie do wymogu art. 6 ust. 1 uzwg. W opisanej sytuacji ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie – zgodnie z art. 8a ust. 7 uzwg.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób niestaranny i częściowo błędny.Jak wynika z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe podstawy kasacyjne mają charakter rozłączny, nie jest bowiem dopuszczalne zarówno zarzucanie naruszenia prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i wskazywanie na błędy procesowe, w tym dotyczące ustaleń stanu faktycznego, poprzez zarzuty związane z prawem materialnym. Wskazać też należy, że jakkolwiek obie wymienione w art. 174 pkt 1 ppsa postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1610/23). Naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Natomiast naruszenie prawa materialnego w postaci jego niewłaściwego zastosowania oznacza błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiałe, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Czytelność sformułowanego w skardze kasacyjnej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16).Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć możliwość polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.Powyższe uwagi co do wymogów formalnych skargi kasacyjnej były niezbędne, gdyż skarga złożona w niniejszej sprawie w znacznym stopniu ich nie spełnia. Wprawdzie na gruncie art. 174 pkt 1 ppsa za dopuszczalne uznać należy sformułowanie zarzutu jako jednocześnie błędną wykładnię i błędne zastosowanie określonego przepisu, w takim przypadku należy jednak wskazać na czym polegał błąd Sądu I instancji w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa, a następnie wskazać dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo. Wolters Kluwer, Warszawa 2021 r. s. 220). Trudności sprawia natomiast odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie w przypadku określenia podstawy kasacyjnej jako naruszenie: "przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia", tym bardziej że skarżący kasacyjnie nie wskazał przy poszczególnych zarzutach, czy naruszenie wymienionych w nich przepisów miało polegać na ich błędnej wykładni, niewłaściwym zastosowaniu czy też ewentualnie obydwu tych formach jednocześnie. Nadto pomimo wskazania w ogólnej podstawie kasacyjnej, mającej dotyczyć wszystkich zarzutów, na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, uzasadnienia podniesionych zarzutów nie zawierają żadnej argumentacji co do naruszenia przez Sąd I instancji którychkolwiek dyrektyw wykładni w procesie rekonstrukcji normy prawnej ani wersji wykładni postulowanej przez skarżącego kasacyjnie. Należy podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana do szczegółowego określenia zarówno sposobu jak i formy naruszenia przepisów prawa materialnego już w treści każdej z powołanych podstaw kasacyjnych i to nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, odwołującej się ogólnie do wzorców kontrolnych, ale w płaszczyźnie twierdzeń skonkretyzowanych na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 2201/21).Na marginesie można jeszcze zauważyć, że pomimo wskazania w podstawie kasacyjnej na: "zastosowanie niekonstytucyjnych przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia" – skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji co do zgodności z Konstytucją RP któregokolwiek z wymienionych w zarzutach przepisów ustawowych, zaś przepisów wykonawczych skarga kasacyjna nie powołuje w ogóle.Analiza przytoczonych zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi ponadto do wniosku, że choć zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i art. 8a ust. 1, 3 i 4 uzgw oraz art. 20 ust. 1 pgik zostały sformułowane jako materialne, to jednak z ich uzasadnień wynika, że skarżący kasacyjnie usiłuje w ten sposób kwestionować ustalenia faktyczne sprawy, gdyż uzasadnienia te stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organów co do tego, że dana okoliczność faktyczna nie została udowodniona. Z uwagi na rozdzielność podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa praktykę polegającą na zastępowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i próbę zwalczania w ten sposób ustaleń faktycznych należy uznać za niedopuszczalną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5231/21). Analogiczna uwaga dotyczy również wymienionych w zarzutach przepisów Konstytucji RP, gdzie skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie odwołuje się do zaniedbań i błędów popełnionych w postępowaniu dowodowym, podczas gdy żaden z wskazanych przepisów nie dotyczy wprost postępowania dowodowego prowadzonego przed organami administracji publicznej ani postępowania przed sądem administracyjnym. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że z przepisów Konstytucji RP można wywieść określone zasady sprawiedliwości proceduralnej, które mogą stanowić kryterium oceny decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym bądź wyroku sądu administracyjnego. Realizacja tej zasady następuje jednak w drodze szeregu dalszych przepisów rangi ustawowej, które skarżący kasacyjnie winien w takim przypadku powołać w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP. Za błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej należy uznać powołanie jako naruszonych w kontekście błędów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym wyłącznie określonych przepisów Konstytucji RP o wysokim stopniu ogólności, bez powiązania z przepisami proceduralnymi które bezpośrednio stanowią o obowiązkach procesowych organu w postępowaniu administracyjnym bądź sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przede wszystkim zaś, tego rodzaju zarzuty, jako dotyczące błędów proceduralnych, postępowania dowodowego oraz ustaleń faktycznych, stanowią zarzuty procesowe i mogą być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, pomimo że same przepisy Konstytucji RP mają charakter materialny.Nadto nie sposób też pominąć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony dopiero wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z precyzyjnym podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1831/23). Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który co należy podkreślić, jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem spośród przepisów wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej, przepisy: art. 87, 8, 45 i 77 Konstytucji RP, art. 6a, 8 i 8a ust. 3 uzgw, art. 20 ust. 1 i 23 pgik oraz art. 8 kpa składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Wszystkie zarzuty dotyczące wskazanych przepisów sformułowane zostały zatem wadliwie.Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 173 § 1 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zatem dotyczyć norm stosowanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Tymczasem skarga kasacyjna została w części sformułowana tak jak skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdzie skarżący zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie wymienionych przepisów kpa dotyczących postepowania dowodowego, bez ich powiązania z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, pomimo że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej, nie prowadzi również we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W kontekście powołanego zarzutu naruszenia art. 136 § 1 kpa nie można też pominąć, że nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu jako "niezastosowanie" określonego przepisu.Przyjmując, że w świetle uchwały I OPS 10/09 powyższe błędy konstrukcyjne nie dyskwalifikują automatycznie tak wadliwie sformułowanych zarzutów, skarga kasacyjna nadal nie zasługuje na podzielenie.Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 5 stycznia 1999 r. Decyzją z 15 marca 2002 r. nr GN.6013-1/00/02 Starosta Kolski powołując jako podstawę prawną art. 1, 6, 8 i 9 uzwg według stanu na dzień wydania decyzji ustalił, że nieruchomość – pastwisko oznaczone jako działki o numerach: [...] o pow [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha, położona we wsi R. gmina K., stanowi wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ust. 1 uzwg oraz uznał za uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej 17 wymienionych imieniem osób i ustalił wielkość ich udziałów we wspólnocie. Następnie wyrokiem z 22 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1780/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w części objętej punktem I. Jak trafnie wskazał organ oraz Sąd I instancji, taka konfiguracja oznacza, że decyzja z 15 marca 2002 r. stała się prawomocna w części nieuchylonej wyrokiem z 22 października 2004 r., a zatem całe dalsze postępowanie po wydaniu wskazanej decyzji toczyło się wyłącznie w przedmiocie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i jedynie tego dotyczy zaskarżona w sprawie decyzja. Osobami uprawnionymi, zgodnie z art. 6 ust. 1 uzwg są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zważywszy, że ustawa powyższa weszła w życie 5 lipca 1963 r., dla ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie istotny jest stan faktyczny jaki zaistniał w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r. W toku niezakończonego postępowania weszła w życie ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276, dalej: "ustawa nowelizująca"), która przewidziała dodatkowy tryb ustalania nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową oraz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 marca 2016 r., zaś po 31 marca 2016 r. postępowania te prowadzone są na podstawie przepisów uzwg w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 uzwg. Ustawa nowelizująca dodała do przepisów uzwg art. 6a, który w ust. 1 przewiduje, że w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są inne osoby, wymienione w art. 6a ust. 1 uzwg.Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, dodane przepisy art. 6a uzwg oraz art. 8a-8o uzwg, przewidujące nowe zasady ustalania nieruchomości oraz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie mają zastosowanie we wszczętej i wciąż niezakończonej sprawie dotyczącej wspólnoty gruntowej we wsi R. Zauważyć jednocześnie należy, że tryb pierwotny oraz tryb dodatkowy, wprowadzony ustawą nowelizującą, mają charakter niekonkurencyjny, albowiem ustawa nowelizująca utrzymała jako priorytetowy sposób regulowania stanów prawnych wspólnot gruntowych według dotychczasowych zasad. Ustawodawca przewidział bowiem sytuację, w której organ pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego nie będzie w stanie ustalić osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2 uzwg. W takim przypadku z woli ustawodawcy organ wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie na podstawie art. 6 ust. 1 lub 2 uzwg – o czym stanowi art. 8a ust. 7 uzwg. Gdy decyzja taka stanie się ostateczna, ustalenie które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej następuje na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a (art. 8c ust. 1 uzwg). W art. 8c ust. 2-6 uregulowano szczegółowo tryb postępowania w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 8d uzwg starosta wydaje decyzję o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a, oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wskazał, iż w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte przed nowelizacją z wniosku osób pierwotnie uprawnionych, o których mowa w art. 6 ust. 1 uzwg i nadal nie zostało zakończone, zastosowanie nowych zasad wprowadzonych ustawą nowelizującą wymaga jego wcześniejszego zakończenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 181/21). Dopiero wówczas otworzy się bowiem termin na złożenie wniosku o którym mowa w art. 8c ust. 1 uzwg przez osoby wymienione w art. 6a ust. 1 uzwg.W takich realiach sprawy należy wskazać, że bezprzedmiotowe są wszystkie zarzuty dotyczące nieustalenia przez organ kwestii związanych z istnieniem wspólnoty gruntowej oraz nieruchomościami wchodzącymi w jej skład. Zarówno istnienie wskazanej wspólnoty jak i to które nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej zostało bowiem prawomocnie stwierdzone w decyzji Starosty Kolskiego z 15 marca 2002 r. i tym samym nie mogło w ogóle być przedmiotem ponownej oceny organów rozpoznających niniejszą sprawę, która co należy przypomnieć, dotyczyła wyłącznie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania wprowadzone ustawą nowelizującą przepisy art. 8a ust. 1, 3 i 4 – dotyczące wydawania przez starostę decyzji o ustaleniu które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową w trybie wprowadzonym ustawą nowelizującą, albowiem przepisy powyższe mogą dotyczyć wyłącznie sytuacji w której decyzja w tym przedmiocie nie została dotychczas wydana na podstawie art. 8 ust. 1 uzwg w pierwotnym brzmieniu. Czyni to niezasadnymi wszystkie zarzuty odnoszące się do przepisów art. 6a i 8a ust. 1, 3 i 4 uzwg – skoro bowiem przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, to nie mogły zostać naruszone przez organy orzekające w sprawie administracyjnej i w konsekwencji naruszenia takiego nie mógł również stwierdzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą dotyczyć wyłącznie przepisów które były stosowane w sprawie, wskazanie jako naruszonego przepisu który nie miał w sprawie zastosowania czyni taki zarzut bezskutecznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1522/10). Powyższe uwagi dotyczą również zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 pgik. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że dotyczy on nieustalenia stanu prawnego nieruchomości, tymczasem ustaleniu w sprawie podlegał nie stan prawny tej nieruchomości, ale kwestia tego które osoby faktycznie z niej korzystały w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r.Tak samo należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 uzwg. Zgodnie ze wskazanym przepisem nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Powołany przepis także nie miał w sprawie zastosowania, gdyż wydana w sprawie decyzja nie dotyczy wpisu do ewidencji gruntów ale nieustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był 8a ust. 7 uzwg, a nie art. 18 ust. 2 tej ustawy. Wpisowi do ewidencji gruntów będzie mógł podlegać wykaz osób uprawnionych, który zostanie ustalony decyzją starosty. Tymczasem sprawa dotyczy właśnie nieustalenia takiego wykazu. Wymienione normy dotyczą zatem odrębnych stanów faktycznych. Podnoszenie w sprawie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 uzwg jest niezrozumiałe, gdyż przepis ten nie ma związku z przedmiotem rozstrzygnięcia.Nieuzasadniony i niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 22 ust. 2 pgik. Art. 28 kpa określa, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołanie wskazanego przepisu w zarzucie jest o tyle niezrozumiałe, że kwestia interesu prawnego nie była w sprawie sporna. Ani organy orzekające w sprawie, ani Sąd I instancji, ani również żadna ze stron postępowania nie zakwestionowały statusu strony postepowania co do którejkolwiek z osób występujących w sprawie. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie sposób z art. 28 kpa wyprowadzać jakichkolwiek wniosków co tego, kto jest osobą uprawnioną, gdyż uprawnienie to określone jest w art. 6 ust. 1-3 uzwg. Niezrozumiałe jest także powoływanie art. 22 ust. 2 pgik, który to przepis dotyczy obowiązku aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków – przewidując w tym zakresie obowiązek określonych podmiotów do zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian – co także nie wykazuje żadnego związku z ustaleniem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Powyższe okoliczności oraz szczątkowość uzasadnienia powołanej podstawy kasacyjnej uniemożliwiają jej odniesienie do realiów sprawy i czynią tak sformułowany zarzut bezskutecznym.Błędnie sformułowany został również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przepis art. 3 § 1 ppsa ma charakter ustrojowy, określa on jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli administracji publicznej. Realizacja tej kompetencji następuje jednak na podstawie i w trybie szeregu szczegółowych przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Kwestionując zatem wynik przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu należy wskazać na te przepisy dotyczące konkretnych obowiązków sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którym Sąd I instancji w ocenie skarżącego kasacyjnie uchybił, a nie przepis dotyczący abstrakcyjnej kompetencji do sprawowania takiej kontroli. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa określa sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Przepis tego rodzaju również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jego naruszenie może nastąpić wyłącznie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Nadto należy jeszcze zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa także nie był w sprawie stosowany, gdyż podstawą zaskarżonego wyroku był art. 151 ppsa, jak zaś wskazano już powyżej, niedopuszczalne jest formułowanie podstawy kasacyjnej jako "niezastosowanie" określonego przepisu. Na marginesie można jeszcze zauważyć, że ewidentnie błędne jest uzasadnienie zarzutu, w którym skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że: "zaskarżone postanowienie (winno być: "decyzja") obarczone było wadą", podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji takich ustaleń nie dokonał – i do tego odnoszą się również pozostałe zarzuty procesowe.Przechodząc do oceny postępowania dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych zarzutów. Przede wszystkim podkreślić należy, że obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie można utożsamiać z niczym nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania przez organy materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania dowodowego niejako w nieskończoność. Skarżący kasacyjnie kwestionując ustalenia faktyczne sprawy nie wskazuje jednocześnie, jakiego rodzaju dodatkowe czynności należałoby w sprawie podjąć, pozostając przy ogólnikowych twierdzeniach co do potrzeby przesłuchania dodatkowych osób czy zwrócenia się z zapytaniem do jeszcze innych instytucji. W żadnym miejscu nie wyjaśnia jednak konkretnie, kogo jeszcze należałoby przesłuchać, do jakich instytucji się zwrócić i jakie dokumenty w ten sposób uzyskać. Kwestionując treść zapytań kierowanych przez organy do innych instytucji skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednocześnie, w jaki sposób zapytania te powinny brzmieć. Zarzuty dotyczące art. 7, 8 i 77 § 1 i 80 kpa są zatem gołosłowne, skarżący kasacyjnie nie wykazał żadnego błędu jakiego miałyby dopuścić się organy w postępowaniu ani tym bardziej wpływu domniemanych naruszeń na wynik sprawy. Organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, m.in. przesłuchując łącznie 36 osób oraz zwracając się do różnych instytucji o udzielenie informacji. Działania te nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego jaki istniał na nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową w okresie od 5 lipca 1962 do 5 lipca 1963 r., co z uwagi na upływ blisko sześćdziesięciu lat nie jest okolicznością ekstraordynaryjną. W szczególności materiały zgromadzone w sprawie nie pozwoliły rozstrzygnąć sprzeczności pomiędzy zeznaniami przesłuchiwanych osób, a jednocześnie organy nie znalazły podstaw aby niektóre z tych zeznań uznać za niewiarygodne. Uzasadniało to zastosowanie w sprawie art. 8a ust. 7 – gdyż ustawodawca przewidział możliwość, że pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie ze wszystkimi wymogami procedury, osób faktycznie korzystających z gruntu z powodów obiektywnych nie da się ustalić. Oceny tej skarżący kasacyjnie nie podważył. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 i 80 kpa i tym samym również powołanych w zarzutach przepisów Konstytucji RP.Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa..