Wyrok - I OSK 1009/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 280/24 w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Starosty O. w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNOddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 280/24 w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Starosty O. w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADN
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Podstawa prawna
art. 35
kpa
art. 12
kpa
art. 134
ppsa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 182
ppsa
art. 174
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 280/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty O. (dalej: "organ", "skarżący kasacyjnie"), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za grunty oznaczone w ewidencji jako działka [...] i działka [...] w obrębie [...]., gmina R., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa") zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 , dalej: "pusa") w zw. z art. 3 § 2 i art. 134 ppsa w związku z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "kpa") – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowaniu doszło do stanu bezczynności trwającego około 12 miesięcy – podczas gdy organ zgodnie z zapisami art. 18 i art. 18b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.) wydanie decyzji i ustalenie wysokości odszkodowania opiera na operacie szacunkowym sporządzanym przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym okres niezbędny do sporządzenia tegoż operatu - zgodnie z treścią przepisu art. 35 § 5 kpa – nie powinien być w liczony do terminów załatwienia sprawy – co wskazuje jednoznacznie, iż organ nie pozostawał w bezczynności w tym okresie przez czas około 12 miesięcy.W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ppsa poprzez oddalenie skargi w całości. Ponadto przy piśmie z 3 kwietnia 2025r. organ wskazał, że zrzeka się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i wskazał, że organ nie powołał żadnych okoliczności które mogłyby rzutować na inną ocenę przesłanek jego bezczynności.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jedynie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – pomimo błędnego powołania przez skarżącego kasacyjnie w zarzucie także przepisu art. 174 pkt 1 ppsa – który stanowi osobną podstawę kasacyjną, dotyczącą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną.W pierwszej kolejności należy wskazać, że wskazane jako naruszone przepisy art. 1 § 2 pusa oraz art. 3 § 2 ppsa mają charakter ustrojowy – określają one jedynie generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Realizacja tej kompetencji następuje jednak na podstawie i w trybie szeregu szczegółowych przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Kwestionując zatem wynik przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem należy wskazać na te przepisy dotyczące konkretnych obowiązków sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którym Sąd I instancji w ocenie skarżącego kasacyjnie uchybił, a nie przepisy dotyczące abstrakcyjnej kompetencji do sprawowania takiej kontroli. Naruszenie wskazanych przepisów ustrojowych musiałoby dotyczyć sytuacji w której sąd rozpoznający sprawę w ogóle nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu, przeprowadził kontrolę pod innym względem niż zgodność z prawem, ewentualnie zastosował kryterium zgodności z prawem wbrew wymogom przepisu szczególnego, bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Żadna ze wskazanych sytuacji nie ma jednak miejsca w sprawie, zaś okoliczności wskazywane w podstawie kasacyjnej oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dotyczą zagadnień ustrojowych i nie mają wpływu na naruszenie w sprawie art. 1 § 2 pusa ani art. 3 § 2 ppsa. Błędny w ocenie skarżącego kasacyjnie wynik kontroli zaskarżonego aktu nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów ustrojowych. Nadto wskazać należy, że przepis art. 3 § 2 ppsa składa się z dziewięciu mniejszych jednostek redakcyjnych, tym samym powołanie jako naruszonego wyłącznie przepisu "art. 3 § 2 ppsa" należy ocenić jako błędną konstrukcję zarzutu, albowiem w przypadku podania jako podstawy kasacyjnej przepisu który nie stanowi zamkniętej całości, a składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony dopiero wówczas, gdy w sposób wyczerpujący wskazuje konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.Ta sama uwaga dotyczy także przepisu art. 134 ppsa – który również składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych – przez co jako błędne należy ocenić także powołanie jako naruszonego jedynie przepisu "art. 134 ppsa". Nawet przyjęcie, że tak błędne sformułowanie zarzutu nie prowadzi do jego automatycznej dyskwalifikacji w tym zakresie, nadal należy go uznać za niezasadny. Zgodnie z § 1 powyższego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei jego § 2 stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Żadna z powyższych hipotez nie wykazuje związku z uzasadnieniem podstawy kasacyjnej ani z powołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji – które stanowią jednocześnie granice zawisłej sprawy – gdzie granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3474/18). Żadna tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie – z akt sprawy i przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach przedmiotowych i podmiotowych sprawy dotyczącej bezczynności Starosty O. w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], przejęte na podstawie decyzji Starosty W. z 30 sierpnia 2022 r. nr 29/pz/2022. Ponieważ wskazany przepis dotyczy wyłącznie granic orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować prawidłowości merytorycznej wyroku, ani co do oceny stanu faktycznego sprawy ani co do stanowiska prawnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09 i z 2 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 450/15). Przepis art. 134 § 2 ppsa dotyczy natomiast sytuacji wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co z uwagi na uwzględnienie skargi na bezczynność w ogóle nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.Ostatni element zarzutu dotyczy naruszenia art. 35 § 5 kpa. Przepis ten przewiduje, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających (dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O ile podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z art. 35 § 5 kpa oczekiwanie na opinię biegłego należy uznać za niepodlegające zaliczeniu do czasu trwania postępowania, nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej może biernie oczekiwać, kiedy opinia ta zostanie sporządzona. Brak związania biegłego terminami procesowymi dla organu administracji do rozpatrzenia sprawy nie zwalniał organu od wyznaczenia biegłemu stosownego terminów wykonania opinii oraz dyscyplinowania biegłego do zachowania tego terminu, ewentualnie wyznaczenia kolejnego terminu, mając właśnie na uwadze ustawowy obowiązek przestrzegania terminów rozpatrywania sprawy przez organ a także generalną zasadę szybkości w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1635/20). W przeciwnym razie, niepodejmowanie żadnych czynności z uwagi na bierne oczekiwanie na opinię biegłego mogłoby spowodować właściwie dowolnie długie prowadzenie postępowania z powoływaniem się na okoliczność braku stosownego materiału dowodowego opracowywanego przez biegłego, a jednocześnie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kwestionowania takiej postawy organu. W sposób jednoznaczny zaprzecza to podstawowej zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa) i nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawnym.Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że choć istotnie okres oczekiwania na opinię biegłego zgodnie z art. 35 § 5 kpa nie wlicza się do czasu trwania postępowania, pozostaje to bez wpływu na ocenę bezczynności organu i w konsekwencji na wynik sprawy, albowiem organ nadal był zobowiązany podejmować czynności zmierzające do uzyskania opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność Starosty O. mając na uwadze całość okoliczności sprawy, przyjmując przy tym, że organ: "przez wiele miesięcy nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzającej do załatwienia sprawy". Oceny powyższej skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, nie stawiając żadnych zarzutów co do stanu faktycznego sprawy – przez co Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przyjąć, że przedstawia się ona tak jak wynika z wyroku Sądu I instancji.Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa..