Wyrok - I OSK 484/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Reforma rolna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata A.A. – jako wykonawcy testamentu B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 805/21 w sprawie ze skargi C.C. i adwokata A.A. – jako wykonawcy testamentu B.B. na decyzję MiOddalono skargę kasacyjną. Reforma rolna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata A.A. – jako wykonawcy testamentu B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 805/21 w sprawie ze skargi C.C. i adwokata A.A. – jako wykonawcy testamentu B.B. na decyzję Mi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna nieprocesowa - spadkowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
spadkodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 805/21 oddalił skargę C.C. i adwokata A.A. – jako wykonawcy testamentu B.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.36.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 28 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. nr GZ.rn.625.276.1.2016, uchylającej w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r. znak WS-III-7515.1.68.2011.ŁS i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy Minister powinien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie zagadnienia wstępnego, to jest ustalenia kręgu spadkobierców po D.D.; tym samym należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Ministra z 18 sierpnia 2017 r. przez Sąd I instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 K.p.a. i art. 8 § 1 (nie podano nazwy aktu prawnego, przypis NSA) przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 18 sierpnia 2017 r., polegające na zajęciu wewnętrznie sprzecznego stanowiska przez Sąd I instancji przez uznanie, że skarżącemu, będącemu wykonawcą testamentu B.B. z jednej strony nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania nieważnościowego (przy jednoczesnym doręczeniu skarżącemu decyzji), lecz z drugiej strony przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r., do której to strony skierowano opisaną wyżej decyzję Ministra z 18 lipca 2017 r.;[pic]3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 "ust. 1" (powinno być "§ 1" – przypis NSA) pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnej ocenie (i wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie zaistniały przesłanki powodujące konieczność uchylenia decyzji Ministra z 2 marca 2021 r., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Minister powinien stwierdzić nieważność swojej decyzji z 18 sierpnia 2017 r., w związku z czym w sprawie zaistniały przesłanki determinujące konieczność uchylenia decyzji z 2 marca 2021 r. przez Sąd I instancji;4) naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, to jest art. 145 "ust. 1" (powinno być "§ 1" – przypis NSA) pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 2 marca 2021 r. skarżący, będący wykonawcą testamentu B.B., nie posiadał przymiotu strony, przy jednoczesnym uznaniu go za stronę postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r., do której to strony w opinii Sądu I instancji, prawidłowo została skierowana decyzja Ministra z 18 sierpnia 2017 r. uchylająca wskazaną decyzję z 16 lipca 2014 r.;5) naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 "ust. 1" (powinno być "§ 1" – przypis NSA) pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (powoływanej dalej jako "Konwencja") przez rozbieżne stanowisko Sądu I instancji w kwestii posiadania przymiotu strony w opisanych postępowaniach administracyjnych przez skarżącego, będącego wykonawcą testamentu B.B., polegające na tym, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 2 marca 2021 r. odmówiono wyżej wymienionemu przymiotu strony, a z kolei uznano go za stronę postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r., do którego to wykonawcy testamentu jako strony prawidłowo została w opinii Sądu I instancji skierowana decyzja Ministra z 18 sierpnia 2017 r. uchylające opisaną decyzję Wojewody z 16 lipca 2014 r.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie jest zasadny pogląd Sądu I instancji, że dopuszczenie wykonawcy testamentu do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie mieści się w zakresie jego działania, który to zakres odnosi się do działań w sferze cywilnej. Wykonawca testamentu nie ma bowiem własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ wynik postępowania nie będzie miał wpływu na jego osobistą sferę praw i obowiązków (tak Sąd I instancji przyjął za wyrokiem WSA w Warszawie z 26 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/19).Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że jako wykonawca testamentu B.B. został z jednej strony uznany przez Ministra, jak i przez Sąd I instancji, za stronę postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r. i prawidłowo – zdaniem Sądu I instancji – została skierowana do niego decyzja Ministra z 18 sierpnia 2017 r. uchylająca tę decyzję Wojewody, lecz jednocześnie, według Sądu I instancji, dopuszczenie wykonawcy testamentu do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie mieści się w zakresie jego działania. Z tego powodu, Sąd I instancji odmówił skarżącemu przymiotu strony postępowania nieważnościowego.W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, takie stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne. Narusza wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie jest również zasadne stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z 18 sierpnia 2017 r. nie kreowała praw i obowiązków strony, lecz była wyłącznie decyzją procesową, której skutkiem było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone w niej wady i braki, którą to ocenę podzieliły sądy administracyjne w obu instancjach.Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, decyzja Ministra z 18 sierpnia 2017 r. uchyliła decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r., która bez wątpienia kreowała prawa spadkobierców E.E., czyli stron postępowania administracyjnego. Zatem, nie można uznać, że decyzja Ministra z 18 sierpnia 2017 r. była wyłącznie decyzją procesową.Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, opisane wyżej rażące naruszenia prawa, których dopuścił się Sąd I instancji, a wcześniej organy administracji publicznej dotyczące w szczególności statusu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, skutkowały także naruszeniem zagwarantowanego w art. 6 ust. 1 Konwencji, prawa do rzetelnego procesu. Sąd I instancji naruszył ten przepis z uwagi na nieusunięcie błędów popełnionych przez organy administracji publicznej na poprzednich etapach postępowania i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji Ministra z 2 marca 2021 r. oraz Wojewody z 18 sierpnia 2017 r., pomimo tkwiących w nich rażących naruszeń prawa. Wynikający z art. 6 ust. 1 Konwencji wymóg "rzetelności" dotyczy procesu jako całości. Kwestia czy danej osobie zapewniono "rzetelny" proces, podlega ocenie na podstawie całościowej analizy wszystkich etapów, a nie konkretnego incydentu czy błędu proceduralnego. W rezultacie błędy popełnione na jednym etapie mogą ulec naprawie na późniejszym etapie (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Monnell i Morris p. Zjednoczonemu Królestwu, §§ 55-70). Ani Sąd I instancji, ani organ nie naprawili błędów zaistniałych w decyzji Ministra z 23 maja 2017 r.Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji, że "praktycznie bezrefleksyjnie" przyjął za swoje, rozstrzygnięcie i argumentację zarówno Ministra zawartą w decyzji z 2 marca 2021 r., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie zawartą w wyroku z 26 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/19.Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w pewnych przypadkach dodatkowym argumentem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka za naruszeniem art. 6 Konwencji jest naruszenie prawa krajowego lub niejasność krajowych przepisów per se (por. DMD Group, a.s. p. Słowacji, §§ 62-72), a w niniejszej sprawie doszło wprost do rażącego naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji w przedmiocie ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.Z uwagi na powyższe, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Minister był zobligowany do stwierdzenia wydania swojej decyzji z 18 sierpnia 2017 r. z rażącym naruszeniem prawa. Brak zawieszenia prowadzonego przez Ministra postępowania odwoławczego, pomimo istnienia nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego i zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, skutkowało rażącym naruszeniem przez Ministra przepisów prawa administracyjnego, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a.Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku C.C. oraz adwokata A.A. jako wykonawcy testamentu B.B., decyzją z 2 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.36.2020 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. nr GZ.rn.625.276.1.2016.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W punkcie pierwszym i drugim skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., a zrzut ten został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.36.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. nr GZ.rn.625.276.1.2016. Postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się zatem w trybie nadzwyczajnym. Należy zatem zauważyć, że odrębną kwestię stanowi zarzucana decyzji z 18 sierpnia 2017 r. kwalifikowana wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a odrębną - legalność (ewentualna wada skutkująca stwierdzeniem nieważności) decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r. - która stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja, której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności (w badanej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. nr GZ.rn.625.276.1.2016.), została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez Sąd Wojewódzki była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.36.2020. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Ministra i zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną, co do braku podstaw by przypisać decyzji z 18 sierpnia 2017 r. wady kwalifikowane. Przekonania o wadliwości (nawet kwalifikowanej) decyzji, której dotyczy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności, nie można jednak automatycznie utożsamiać z kwalifikowaną wadliwością decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie - decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r.). W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono, że decyzja ta (to jest decyzja z 2 marca 2021 r.) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy też z innym rodzajem ciężkiego naruszenia prawa, wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 1, 3 -7 K.p.a. W skardze kasacyjnej argumentacja opiera się wyłącznie na twierdzeniu, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z 18 sierpnia 2017 r. przez Sąd I instancji, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 28 K.p.a. Skarżący kasacyjnie utrzymuje bowiem, że Minister powinien był zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie - ustalenia kręgu spadkobierców po D.D. (punkt 1 skargi kasacyjnej), a także że stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony skarżącemu, będącemu wykonawcą testamentu B.B. nie przyznano przymiotu strony postępowania nieważnościowego (przy jednoczesnym doręczeniu skarżącemu decyzji), a z drugiej strony przyznano mu taki przymiot w postępowaniu z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r. (punkt 2 skargi kasacyjnej). Argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosi się zatem do kwestii kwalifikowanych wad decyzji z 18 sierpnia 2018 r. Tymczasem decyzja z 2018 r. nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w badanej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w badanej sprawie była decyzja z 2 marca 2021 r. Skarga kasacyjna zarzucając zaś Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i wadliwe zaniechanie stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, w ogóle nie wskazała którą z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. dotknięta miałaby być zaskarżona do Sądu I instancji decyzja z 2021 r.Nie mógł zatem w niniejszej sprawie oczekiwanego skutku przynieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten jest podstawą do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia, że - zaskarżona decyzja (warto powtórzyć - decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.36.2020.) - dotknięta jest wadą o charakterze kwalifikowanym, skutkującą nieważnością. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Skarga kasacyjnie również nie wywiązała się z obowiązku uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu. Zaniechała bowiem podania przyczyn, dla których uważa wyrok w tym zakresie za wadliwy. W szczególności zrezygnowała z wykazania kwalifikowanych uchybień zaskarżonej decyzji, które w jej ocenie zignorowano na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Ocena zaś Sądu I instancji o zasadności stanowiska organu zawartego w decyzji z 2 marca 2021 r. o braku obarczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 K.p.a. nie daje podstaw do ustaleń, że Sąd I instancji "praktycznie bezrefleksyjnie przyjął rozstrzygnięcie i argumentację zarówno MRiR w decyzji z 02.03.2021 r., nr SZ.rn.625.36.2020, jak i WSA w wyroku z 26.11.2019 r., IV SA/Wa 2042/19 za swoje". Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do rozszerzenia granic rozpoznania – jak wskazują zarzuty postawione w skardze kasacyjnej - poza sprawę, która była rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Sąd I instancji rozpoznał zgodność z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym granicom rozpoznania odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku.Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej w istocie koncentrują się na tożsamych problemach jak wymienione w dwóch pierwszych zarzutach skargi kasacyjnej, tyle że naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 K.p.a. zostały powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz przepisami postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi I instancji błędną ocenę (i wadliwe rozpatrzenie) materiału dowodowego skutkujące bezzasadnym przyjęciem, że nie zaistniały przesłanki powodujące konieczność uchylenia decyzji Ministra z 2 marca 2021 r., gdyż Minister powinien stwierdzić nieważność swojej decyzji z 18 sierpnia 2017 r. (punkt 3 skargi kasacyjnej), a także błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu nadzorczym skarżący, będący wykonawcą testamentu B.B., nie posiadał przymiotu strony, przy jednoczesnym uznaniu go za stronę postępowania administracyjnego z odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r. (punkt 4 skargi kasacyjnej).Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych wymaga krótkiego przypomnienia toku postępowania administracyjnego, jaki poprzedził wniesienie przez C.C., reprezentowaną przez adw. A.A., oraz adw. A.A. w imieniu własnym jako wykonawcy testamentu B.B., wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r., zawartego w piśmie z 6 lutego 2020 r.A mianowicie, Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu wniosku F.F., decyzją z 16 lipca 2014 r. znak WS-III.7515.1.68.2011.ŁS, stwierdził w punkcie pierwszym, że część działek ewidencyjnych wymienianych w rubrum decyzji, położonych w [...], gm. [...], powiat [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., poz. 13 ze zm.), a w punkcie drugim umorzył postępowanie w stosunku do parceli katastralnej pb [1], objętej Iwh [...], gm. kat. [...] (odpowiadającej części działki ewidencyjnej nr [2] położonej w [...], gm. [...], powiat [...]).Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 sierpnia 2017 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, formułując przy tym szczegółowe wytyczne mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/17, oddalił sprzeciw C.C. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 288/18, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.Następnie po zwrocie akt do organu I instancji, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 23 maja 2019 r. znak: WS-III.7515.1.68.2011.AM zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazując dwie przyczyny zawieszenia, to jest toczące się przed sądami powszechnymi (i) postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po B.B. oraz (ii) postępowanie dotyczące zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 26 września 2001 r. sygn. akt I Ns 583/01, o stwierdzeniu nabycia spadku po D.D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 8 lipca 2019 r. nr GZ.rn.625.178.2019, utrzymał w mocy wyżej opisane postanowienie Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że powołanie wykonawcy testamentu B.B., oznacza, że postępowanie administracyjne może toczyć się z jego udziałem do czasu ustalenia spadkobierców i wydania majątku spadkowego, chyba że zostanie on wcześniej zwolniony z tej funkcji przez sąd. W takich okolicznościach nieustalenie następców prawnych B.B. nie stanowi przeszkody uzasadniającej zawieszenie postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił natomiast stanowisko Wojewody Małopolskiego w kwestii oceny postępowania w sprawie zmiany postanowienia spadkowego po D.D., jako zagadnienia wstępnego które uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/19, oddalił skargę C.C. na wyżej wymienione postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 lipca 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że "Ustalając krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu, nie sposób (...) pominąć (...) przepisu art. 30 k.p.a., który dotyczy szeroko rozumianej instytucji przedstawicielstwa i następstwa procesowego, w szczególności art. 30 § 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej. Wykonawca testamentu jest bez wątpienia osobą sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej (art. 988 § 1 Kodeksu cywilnego), co oznacza, że postępowanie administracyjne może toczyć się z jego udziałem - do czasu ustalenia spadkobierców i wydania majątku spadkowego, chyba że zostanie on wcześniej zwolniony z tej funkcji przez sąd. W takich okolicznościach nieustalenie następców prawnych spadkodawcy nie stanowi jednak przeszkody uzasadniającej zawieszenie postępowania. Wykonawca testamentu posiada bowiem jedynie legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, nie przysługują mu jednak żadne uprawnienia materialnoprawne (wyrok NSA z 6 stycznia 1995 r., IV SA 1922/93, [...]). Tym samym wbrew stanowisku skarżącego, okoliczność powołania na wykonawcę testamentu B.B. w niniejszej sprawie skutkowała brakiem podstaw do zawieszenia tegoż postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie wykluczała jednak możliwości jego zawieszenia w oparciu o pkt 4 tegoż przepisu, z uwagi jak słusznie wywiódł organ odwoławczy na charakter i skutki ewentualnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dla spadkobierców B.B.".Ze wskazanego fragmentu uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie wywiódł: "Oznacza to tym samym, że organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania z udziałem wykonawcy testamentu i był uprawniony do wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji kasatoryjnej, która następnie była przedmiotem kontroli sądowej."Zacytowane fragmenty uzasadnień zaskarżonego wyroku i wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2042/19 przeczą twierdzeniom skarżącego kasacyjnie o stanowisku Sądu I instancji przyjmującym, że w postępowaniu nadzorczym skarżący, będący wykonawcą testamentu B.B., nie posiadał przymiotu strony. Przeczą także o wewnętrznie sprzecznym stanowisku Sądu I instancji w tym zakresie. Twierdzenia skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 4 należało zatem uznać za gołosłowne.Zauważenia przy tym wymaga, że skarżący kasacyjnie swoimi twierdzeniami w powyższym zakresie w istocie polemizuje nie tyle ze stanowiskiem Sądu I instancji, ile ze stanowiskiem zawartym w wyroku z 26 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/19, do którego w zaskarżonym wyroku wyraźnie odniesiono się. To w wyroku z 26 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie potwierdził, że wykonawca testamentu posiada legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, nie przysługują mu jednak żadne uprawnienia materialnoprawne. Dlatego skierowanie do wykonawcy testamentu decyzji o charakterze procesowym a nie materialnoprawnym, nie można zakwalifikować jako wadliwego działania organu. Ani skarżąca C.C., ani skarżący kasacyjnie obecnie tego wyroku nie kwestionowali. Wyrok ten jest prawomocny i z mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej w powyższym zakresie skutkuje uznaniem za bezzasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. i w związku z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zarzut ten bowiem opiera się bowiem na twierdzeniach o rozbieżnym stanowisku Sądu I instancji w kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w opisanych postępowaniach administracyjnych, to jest z jednej strony, na odmówieniu wykonawcy testamentu B.B. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 marca 2021 r., a z drugiej strony – na uznaniu go za stronę postępowania odwoławczego od decyzji z 16 lipca 2014 r. oraz skierowaniu decyzji z 18 sierpnia 2017 r. do wykonawcy testamentu, co – jak podkreślił skarżący kasacyjnie - Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe.Generalnie należy wskazać, że ze względu na to, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w zasadzie rozbudowane powtórzenie zarzutów skargi, uzpełnione zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji, to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, musi ograniczyć się do powtórzenia za Sądem I instancji, że decyzja z 18 sierpnia 2017 r. nie kreowała praw i obowiązków strony, lecz była wyłącznie decyzją procesową, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., której skutkiem było skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone w niej wady i braki, którą to ocenę podzieliły sądy administracyjne w obu instancjach. Należy wskazać, że trafne są przy tym wyjaśnienia Ministra, że skarżący błędnie obarczyli decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. wadą rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 28 K.p.a. ze względu na procesowy charakter tej decyzji i ekonomikę postępowania odwoławczego.Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę Sądu I instancji (i wadliwe rozpatrzenie) materiału dowodowego skutkujące bezzasadnym przyjęciem, że nie zaistniały przesłanki powodujące konieczność uchylenia decyzji z 2 marca 2021 r., gdyż Minister powinien stwierdzić nieważność swojej decyzji z 18 sierpnia 2017 r. (punkt 3 skargi kasacyjnej). Ocena Sądu I instancji, że organ administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, była bowiem prawidłowa.Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Z tych powodów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a..