Wyrok - I OSK 627/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1301/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w WarszawiUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1301/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
powód
odwołujący
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1301/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 7 marca 2022 r. nr DO-II.7610.31.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanych dalej również jako "PKP" lub "Spółka"), decyzją z 7 marca 2022 r. nr DO-II.7610.31.2022.JL utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 14 grudnia 2021 r. nr NW/IV/77200/101/3/09 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w X., obręb [...], X., obejmującego działki nr [1] o pow. 272 m2 oraz nr [2] o pow. 2 428 m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].Decyzja Wojewody Śląskiego została wydana podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".Organ II instancji wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działek nr [1] oraz nr [2] przysługiwało Skarbowi Państwa, co wynika z treści księgi wieczystej. Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Odnośnie do tej przesłanki, organ odwołując się do art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. poz. 74 ze zm.) wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".Zdaniem organu odwoławczego, powołana przez PKP S.A. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87, dotycząca ustalenia dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu, obejmującego m.in. działkę nr [3], z której wyodrębniono przedmiotowe działki nr [1] i nr [2], nie potwierdza istnienia prawa zarządu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Treść tej decyzji nie wskazuje bowiem na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Starostwo Powiatowe w X. wskazało, że nie posiada dokumentów potwierdzających oddanie Spółce w zarząd lub użytkowanie działek ujętych we wniosku. Z kolei, Spółka nie udzieliła odpowiedzi pismo Wojewody Śląskiego w tym zakresie. Organ, dokonując wykładni § 4 rozporządzenia, uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę PKP, zgodził się z organem, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd spornym gruntem. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 30 stycznia 1987 r. ustalającą dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu, na którą PKP powołuje się ubiegając się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornych nieruchomości, nie mogła być dowodem wystarczającym, gdyż nie zawiera w swojej treści żadnego nawiązania do decyzji (umowy) o ustanowieniu zarządu. Sąd podzielił stanowisko, że innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu skarżąca nie przedstawiła, a orzekające w sprawie organy takich dokumentów nie odnalazły.Tym samym, w opinii Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 200 ust. 1 i art. 206 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością, wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca Spółka nie przedstawiła.Sąd I instancji nie podzielił również zasadności zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 w związku z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uznając, że nabycia prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:I) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:1. art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 206 u.g.n. przez bezzasadne przyjęcie, że PKP nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;2. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, skarga Spółki mogłaby zostać uwzględniona.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowano pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest wykazanie istnienia prawa zarządu wyłącznie za pomocą dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Taki pogląd jest jednak błędny, ponieważ stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit, a także opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu.W opinii Spółki, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a więc nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r.Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, odnosząc się do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że prawo zarządu przysługiwało podmiotom, które same nie mogły być właścicielami nieruchomości.Jak zaznaczyła Spółka, "w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat". Podkreśliła, że przedsiębiorstwa państwowe nie miały środków prawnych ani realnej możliwości i potrzeby ich stosowania, aby wymagać od organu administracji państwowej wydania bądź sporządzenia dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu, ewentualne braki w tym zakresie mogą obciążać tylko samo Państwo a nie osobę prawną.Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem.Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r., z uwagi na treść uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).".Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w wyżej wymienionym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.".Ustawa z 1990 r. oraz rozporządzenie z 16 marca 1993 r. zostały uchylone na podstawie art. 242 pkt 2 u.g.n., ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 1998 r., problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n. Z kolei, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 206 u.g.n., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120).W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, to jest do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5 rozporządzenia, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą, w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, to jest władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako określenie katalogu dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, to jest dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, to z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć między innymi przepisy rozporządzenia, to jest praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i art. 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że ani powołane w jej treści przepisy, ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka, nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87, dotyczącej ustalenia dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m. in. działkę nr [3], z której wyodrębniono przedmiotowe działki nr [1] i nr [2].Z kolei, złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w X., obręb [...], X., obejmującego działki nr [1] o pow. 272 m2 oraz nr [2] o pow. 2428 m2,dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].Jak ponadto wynika z księgi wieczystej Skarb Państwa jest wpisany jako właściciel działki na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 25, poz. 151). Jako sposób korzystania z działki podano "TK – tereny kolejowe".Z uwagi na opisane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.), zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia należało uznać za zasadny.W toku postępowania organy nie kwestionowały, że przedłożona w sprawie decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w X. z 30 stycznia 1987 r. dotyczy między innymi działki nr [3], z której wyodrębniono działki nr [1] i nr [2], będące przedmiotem wniosku. Organy koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że ta decyzja nie może być samodzielną podstawą do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez PKP dowodów oraz wyjaśnienia, czy działka objęta decyzją o opłacie za zarząd/użytkowanie to działka, której dotyczył wniosek o uwłaszczenie.Z tego względu, uchyleniu podlegał nie tylko zaskarżony wyrok, ale również zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 7 marca 2022 r. nr DO-II.7610.31.2022.JL oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko zawarte w przywołanej uchwale I OPS 2/23, mające wpływ na sposób zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).