Wyrok - VII SA/Wa 1211/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Uchylono postanowienie I i II instancji. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2025 r., nr 211/OPO/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedUchylono postanowienie I i II instancji. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 maja 2025 r., nr 211/OPO/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzed
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Tomasz Janeczko
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 219
kpa
art. 123
kpa
art. 144
kpa
art. 76
kpa
art. 1
kpa
art. 217
kpa
art. 218
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
I1. W dniu 15 maja 2025 r. (daty stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka D[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] (dalej: skarżąca) – zastępowania przez pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – wniosła za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego skargę na postanowienie tego organu z [...] maja 2025 r. (nr [...] ).2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:2.1. Decyzją z [...] lutego 2024 r. (nr 10/PB/2024) Prezydent [...] W[...] , na podstawie art. 28, art. 30b ust. 2, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze zm.; dalej: u.s.p.) w związku z art. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta [...] W[...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817; dalej: ustawa w[...] ), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, a także udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych A oraz B w zabudowie bliźniaczej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. E. [...]" w W[...] .2.2. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Ł.2.3. Decyzją z [...] października 2024 r. (nr [...] ) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2024 r.2.4. W dniu 19 lutego 2025 r. skarżąca złożyła do Prezydenta [...] . W[...] wniosek o stwierdzenie ostateczności decyzji z [...] lutego 2024 r.2.5. Pismem z 18 marca 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji z [...] lutego 2024 r.2.6. Postanowieniem z [...] marca 2025 r. (nr [...] ) Prezydent [...] W[...] , na podstawie art. 217 i art. 219 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy warszawskiej oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 u.s.p., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja z 28 lutego 2024 r. jest ostateczna.2.7. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie.2.8. Postanowieniem z [...] marca 2025 r. (nr [...] ) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 37 § 6 w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b.:– w punkcie 1 – stwierdził bezczynność Prezydenta [...] W[...] w załatwieniu sprawy;– w punkcie 2 – stwierdził, że bezczynność organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;– w punkcie 3 – odmówił wyznaczenia organowi pierwszej instancji terminu na załatwienie sprawy.2.9. Postanowieniem z [...] maja 2025 r. (nr [...] ) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] W[...] z [...] marca 2025 r.3. W skardze na postanowienie Wojewody Mazowieckiego skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę art. 219 k.p.a. "przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o ostateczności decyzji administracyjnej", wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 21 maja 2025 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.IIStosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.IIIWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia.Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.2. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna, albowiem postanowienie Prezydenta [...] W[...] z [...] marca 2025 r. (nr [...] ) oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2025 r. (nr [...] ) zostały wydane z naruszeniem art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.).2.1. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontrolowanego postępowania był wniosek skarżącej o "potwierdzenie ostateczności decyzji nr [...] z dnia [...] /02.2024", czyli materialnie wniosek o wydanie zaświadczenia. Postępowanie to regulują zaś przepisy zamieszczone w dziale VII k.p.a., tj. art. 217-220.Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, "Organizacja – Metody – Technika" 1988, nr 2, s. 14). Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy (faktów albo stanu prawnego), którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne. Akt ten może bowiem dotyczyć wyłącznie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Zaświadczenia nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, "Państwo i Prawo" 2004, nr 10, poz. 58).Powyższe pozwala stwierdzić, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, a tym samym nie ma charakteru prawotwórczego. (por. wyroki NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Legalis oraz z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Legalis). Zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony (np. dostarczyć jej środek dowodowy w odnośnym postępowaniu), nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2008, Warszawa 2009, s. 894; prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 445/14, Legalis). Tym samym zaświadczenie ma znaczenie dowodowe i przemawia za nim domniemanie prawdziwości. Moc zaświadczenia może być tylko obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści zaświadczenia (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 44/08, Legalis).Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczenia jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym (por. postanowienie SN z 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNAPiUS 1997, nr 20, poz. 395). Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, którego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1485/11, Legalis). Jest to tzw. postępowanie gabinetowe, w którym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z treścią posiadanych przez organ danych, których dotyczyć ma zaświadczenie.Zgodnie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie niezależne od siebie przesłanki, a mianowicie: gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1) bądź, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.).W przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to może być prowadzone na okoliczność potwierdzenia istnienia wnioskowanych danych, zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej (niezależnie od niniejszej sprawy) ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Z kolei kwestię interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia należy rozpatrywać w kontekście charakteru postępowania uregulowanego w dziale VII k.p.a., które ma charakter odformalizowany. Zgodzić się więc należy z tezą, że interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, znajduje odbicie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa materialnego, jak i procesowego. Oznacza to, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia będzie miała osoba, która chce posłużyć się zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo składania wniosków dowodowych (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 133/10, Legalis).W ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, organ wyjaśnia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz – co najważniejsze – czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się czynnością materialno-techniczną poprzez wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby ubiegającej się o jego wydanie albo zaświadczeniem o treści odmiennej bądź w formie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić gdy organ, do którego skierowano żądanie jest niewłaściwy bądź, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z powodu braku dokumentów potwierdzających określone okoliczności, bądź gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia; co istotne przy tym, rzeczone powody należy wyraźnie wyartykułować w uzasadnieniu postanowienia.2.2. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy wskazać, że okolicznością bezsporną – i z urzędu znaną organom obu instancji – jest wydanie przez Prezydenta [...] W[...] decyzji z [...] lutego 2024 r. (nr [...] ) oraz utrzymanie jej w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] października 2024 r. (nr [...]).W świetle zatem art. 16 § 1 k.p.a. – co oczywiste – decyzja organu odwoławczego jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Równocześnie jednak – z uwagi na to, że jest to akt afirmatywny, czyli wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – walor ostateczności rozciąga także na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to z tego, że "[u]trzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie" (wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, "Gospodarka – Administracja Państwowa" 1987, nr 5, s. 43). Jednocześnie należy wyjaśnić, że obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w przypadku decyzji afirmatywnych nie jest tożsamy z nowym rozstrzygnięciem. Wynika to bowiem wprost z literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – dochodzi tu bowiem do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a nie wydania rozstrzygnięcia na nowo; innymi słowy, decyzja pierwszoinstancyjna pozostaje w obrocie prawnym. Zgoła inna sytuacja będzie miała miejsce w przypadku decyzji reformatoryjnej, gdyż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprost stanowi o wydaniu przez organ odwoławczy nowego rozstrzygnięcia w sprawie; wówczas decyzja pierwszoinstancyjna zostaje usunięta z obrotu prawnego, a jej miejsce zajmuje decyzja odwoławcza.Zważywszy na powyższe – w ocenie Sądu – Prezydent [...] W[...] mógł, gdyż był do tego upoważniony kompetencyjnie (art. 217 § 1 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 k.p.a.), wydać w przepisanym trybie i w przepisanej formie zaświadczenie, w którym potwierdziłby, że rozstrzygnięcie zawarte w osnowie jego decyzji z 28 lutego 2024 r. jest ostateczne, gdyż akt ten został utrzymany w mocy przez decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2024 r., która jest ostatecznym rozstrzygnięciem w administracyjnym toku instancji. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji staje się bowiem ostateczne wobec albo niezaskarżenia decyzji odwołaniem, albo – jak w niniejszej sprawie – w przypadku utrzymania decyzji w mocy przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania (argumentum ex art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 16 § 1 k.p.a.).Ponadto Prezydent [...] W[...] powinien był też upewnić się, czy skarżącej (która wówczas wniosek składała samodzielnie) nie chodziło również o potwierdzenie ostateczności decyzji z 14 października 2024 r., a w razie uzyskania pozytywnej odpowiedzi – powinien był przekazać wniosek skarżącej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie Mazowieckiemu, aby ten organ z kolei wydał co do jego decyzji z 14 października 2024 r. zaświadczenie, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne, albo – co też jest dopuszczalne – opatrzył swoją decyzję klauzulą ostateczności (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 685/13, CBOSA).2.3. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji.3. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Prezydent [...] W[...] będzie związany przedstawioną wyżej oceną prawną i ponownie rozpoznając wniosek skarżącej:– w odniesieniu do decyzji z [...] lutego 2024 r. potwierdzi w formie zaświadczenia ostateczność rozstrzygnięcia zawartego w osnowie tego aktu w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 14 października 2024 r.;– zwróci się do skarżącej, czy jej wniosek dotyczy także decyzji organu odwoławczego, a w razie pozytywnej odpowiedzi – w tym zakresie przekaże go Wojewodzie Mazowieckiemu do rozpoznania na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a.4. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1804, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1804, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).