Wyrok - I OSK 147/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G., B.G., D.M., M.G. oraz W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 821/23 w sprawie ze skargi E.G., B.G., D.M., M.G. oraz W.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G., B.G., D.M., M.G. oraz W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 821/23 w sprawie ze skargi E.G., B.G., D.M., M.G. oraz W.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 821/23 oddalił skargę E. G., B. G., D. M., M. G. oraz W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2023 r. nr DN.gn.625.251.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.W skardze kasacyjnej E. G., B. G., D. M., M. G. oraz W. P. ( dalej: Skarżący) zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając mu:a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 1, art. 64 i art. 77 ust, 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywatela wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r,, znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.W uzasadnieniu podniesiono, że wprowadzone przez ustawodawcę zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnej wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Brak możliwości zakończenia toczących się postępowań administracyjnych bądź też wszczęcia nowych postępowań, uniemożliwia osobom uprawnionym uzyskanie decyzji stwierdzającej wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do domagania się odszkodowania za wyrządzoną decyzją szkodę na drodze postępowania cywilnego. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za ochroną roszczeń spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej o jej zwrot, pomimo nieprawidłowości zaistniałej w 1948 r. Natomiast obecnie wyrok ten wykorzystany został do tego aby bezpowrotnie zamknąć dawnym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercą prawa do starania się o zwrot tych nieruchomości lub o odszkodowanie za nie, jeżeli przejęcie ich na Skarb Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny Skarżących został pozbawiony prawa własności . Zdaniem Skarżących art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją, a konkretnie z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany przepis art. 2 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej narusza przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku. Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zasada les retro non agit. Przewiduje ona, że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywodzona jest także zasada przyzwoitej legislacji na którą składają się: zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną, nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, nakaz formułowanie przepisów w sposób zrozumiały, zachowanie właściwego trybu procedowania nad ustawą. Odnośnie natomiast uchwalenia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia w dniu 11 sierpnia 2021 r. Zdaniem Skarżących przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, Skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości w miejscowości [...]. Brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce wyklucza uzyskanie odszkodowania, a zatem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia Skarżących prawa do sądu. Zauważono, że Polska po ratyfikacji Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności w oparciu o art. 1 Protokołu nr 1 zobowiązana jest do stosowania pozytywnych obowiązków w postępowaniach odszkodowawczych wynikających z wadliwych decyzji administracyjnych na podstawie których Państwo po II wojnie światowej przejmowało mienie osób fizycznych. Potwierdzeniem tego była przed ETPCZ (zwany dalej Trybunałem) sprawa Plechanow p. Polsce, która dotyczyła nieuzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania wadliwych decyzji administracyjnych. W sprawie tej Trybunał uznał, iż Polska naruszyła prawo własności skarżących z art. 1 Protokołu nr 1 poprzez niedopełnienie pozytywnych obowiązków polegających na stwierdzeniu systemu sądowniczego i prawa, w którym rozbieżności orzecznicze i ilość reform administracyjnych doprowadziły do pozbawienia skarżących odszkodowania, do którego otrzymania mogli mieć usprawiedliwione oczekiwania. Zatem umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie będącego w loku należy traktować za naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności.Skarżący zwrócili nadto uwagę, iż decyzja Ministra narusza także art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Minister nie zdołał ustalić daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w R., który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Mając zatem na uwadze materię jakiej dotyczy orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. odnośnie daty doręczenia orzeczenia nie można opierać się na domniemanej dacie doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu I instancji, iż datą doręczenia ww. orzeczenia jest 1965 r., kiedy to nastąpił wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Aby bowiem orzeczenie to mogło uzyskać status ostateczności to winno zostać należycie ogłoszone, a skoro nie zostało to wykazane, to należy uznać, że orzeczenie to do dnia dzisiejszego nie jest ostateczne, gdyż nie zostało ogłoszone (doręczone).Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.Tytułem wstępu zauważyć należy, że przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Odnotować należy, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzuty te rozpoznane zostaną po rozpoznaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzutu objętego punktem b) petitum skargi kasacyjnej.Po za sporem pozostaje, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r,, znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...] stanowiło podstawę wpisu Państwowego Funduszu Ziemi, jako organu reprezentującego Skarb Państwa w księdze wieczystej [...] Wpis ten dokonany został 14 sierpnia 1965 r.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji zgodnie z którym skoro w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, to uznać należy, że sąd wieczystoksięgowy musiał otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Skoro Państwowy Fundusz Ziemi jako organ reprezentujący Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel 14 sierpnia 1965 r. to najpóźniej w tej dacie orzeczenie weszło do obrotu prawnego. Słusznie zauważono, iż to sąd ( a nie organ wydający orzeczenie) dokonywał wpisu do księgi wieczystej po zbadaniu wniosku i dołączonych do niego dokumentów.Nadto Sąd I instancji trafnie wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r., nr [...], uchylające orzeczenie z [...] października 1956 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości należących do osób, które wróciły do wsi [...] i objęły w posiadanie przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wcześniej użytkowane grunty. Powyższe wskazuje, iż orzeczenie z [...] października 1956 r. musiało zostać wcześniej ogłoszone i uzyskać status prawomocnego, skoro zostało uchylone w części przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. na podstawie art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm., który to przepis stanowił podstawę wzruszana prawomocnych decyzji.Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia z [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat. W świetle opisanych ustaleń Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż którego orzeczenie z [...] października 1956 r. doręczone zostało najpóźniej 14 sierpnia 1965 r., co oznacza, że wniosek o stwierdzenie jego nieważności, który wpłynął do organu 19 kwietnia 2021 r. złożony został po upływie 30 lat od daty jego doręczenia.W tym miejscu zaznaczyć należy, iż powyższe ustalenia dotyczące daty doręczenia orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r., nr [...] zostały także podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 2475/22 ( wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).Odnosząc się do zasadności zarzutu objętego punktem a) petitum skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż problematyka zastosowania art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491 - dalej: "ustawy nowelizującej k.p.a.") w tym zgodności tego przepisu z normami rangi konstytucyjnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w licznych wyrokach m.in. z 21 lutego 2024 r. o sygn. OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. o sygn. I OSK 2214/22, 24 kwietnia 2024 r. o sygn. I OSK 2298/22, 7 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 2475/22, 7 maja 2025 r. o sygn. akt I OSK 1760/23, 7 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 2302/23. Naczelny Sąd Administracyjnego w składzie rozpoznającym mniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i przyjmuje za własne.Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 , który to wyrok legł u podstaw wprowadzeni regulacji zawartej w art. 2 ust.2 ustawy nowelizującej k.p.a., zauważył potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.Tym samym potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).Trzeba zauważyć, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).W wyroku dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. też wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. też wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie prowadzi do jednoznacznego wniosku o oczywistej niezgodności tej regulacji z Konstytucją.Naczelny Sąd Administracyjny konskwnetnie uznaje, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna, doprowadziła także do zamierzonych skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43). Nie stanowi ona także nadmiernego ograniczenia dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Należy wskazać przy tym, że ograniczenie w możliwości wszczynania postępowania i stwierdzania nieważności zostało wprowadzone ustawą z 2021 r., zatem po okresie 30 lat od zmian ustrojowych, jakie miały miejsce po okresie PRL. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem. W odniesieniu do wprowadzonej regulacji nie można jednak stwierdzić, że została wprowadzona z zaskoczenia, skoro wyrok TK wskazujący na konieczność modyfikacji istniejących rozwiązań został wydany 12 maja 2015 r. Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Natomiast w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). Także i w tym aspekcie nie można mówić o oczywistej niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją.Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez Skarżących decyzji merytorycznej, a która - w przypadku uwzględnienia ich wniosku - stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego Skarżących (art. 4171 § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.Po pierwsze, jak wskazano wyżej oraz jak słusznie wskazywał Sąd I instancji , upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m.in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu obywateli. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności nie można przyjąć, by uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogło być uznane za niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.Chybiony okazją się także zrzut odnoszący się do niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według Skarżących - jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1956 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że o ile ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucji w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w którym przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..