Wyrok - I OSK 169/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Zawieszenie/podjęcie postępowania, Nacjonalizacja przemysłu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 749/23 w sprawie ze skargi B.K., M.P. i S.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 stycznia 2023 r. , nr PRWOP1.025.9.2Oddalono skargę kasacyjną. Zawieszenie/podjęcie postępowania, Nacjonalizacja przemysłu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 749/23 w sprawie ze skargi B.K., M.P. i S.K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 stycznia 2023 r. , nr PRWOP1.025.9.2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Podstawa prawna
art. 97
kpa
art. 12
kpa
art. 16
kpa
art. 151
ppsa
art. 176
ppsa
art. 185
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 749/23 wydanym po rozpoznaniu skargi B. K.-S., M. P. i S. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 stycznia 2023 r. nr PRWOP1.025.9.2019.PR w przedmiocie zawieszenia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2022 r. nr PRWOP1.025.9.2019.AM.Minister Zdrowia ( dalej: "Skarżący") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw, w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, warunkujące zawieszenie postępowania, wobec czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji gdy z uwagi na okoliczności sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia o zawieszeniu postępowania, a skarga powinna zostać oddalona, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803 - dalej: " k.p.a.") poprzez uznanie, że w sprawie nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przed Ministrem Rozwoju i Technologii z wniosku [...] w [...], reprezentowanego przez adw. L. Z., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. nr B04b/787-WP-446/08 utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 09 lipca 2008 r. nr B04-787-R-145/06 o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 08 czerwca 1951 r. orzekającego o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "[...]" w [...], a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed Ministrem Zdrowia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r" znak: MZ-PR-024-18482- 33/MA/MW/ll stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 1959 r., nr 8/CK.05/146/59 stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...], podczas gdy związek taki istnieje, co więcej został przez Ministra Zdrowia wykazany;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że Minister Zdrowia nie wykazał aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie podczas gdy Minister Zdrowia w postanowieniu o zawieszeniu postępowania uzasadniał związek z rozstrzygnięciem Ministra Rozwoju i Technologii, gdyż decyzja Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r. została wydana w konsekwencji wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r.;4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Zdrowia naruszył zasadę prowadzenia postępowania z zachowaniem reguł szybkości i ekonomiki postępowania podczas gdy Minister Zdrowia wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania kierował się tą zasadą mając na uwadze, że ewentualne zakończenie postępowania przez Ministra Zdrowia przed zakończeniem postępowania przed Ministrem Rozwoju i Technologii, może skutkować wszczęciem kolejnego postępowania nadzwyczajnego w sprawie dotyczącej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r., znak: MZ-PR-024-18482-33/M A/M W/11 w późniejszym czasie.Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości, rozpoznanie skargi co do istoty poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 stycznia 2023 r. PRWOP1.025.9.2019.PR, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 1959 r., nr 8/CK.05/146/59 stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...] (znak: MZ-PR-024-18482-33/MA/MW/11) zostało wszczęte na skutek rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 09 lipca 2008 r. nr B04-787-R-145/06 o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 08 czerwca 1951 r. orzekającego o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "[...]" w [...]. Wobec uznania przez Ministra Infrastruktury za nieważne zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 roku o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w [...], opartego na art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z 16 grudnia 1918 roku w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.), Minister Zdrowia doszedł do wniosku, że był zobowiązany do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r. (Nr 8/CK.05/146/59), jako wydanego bez materialnoprawnej podstawy. W konsekwencji, Minister Zdrowia stwierdził decyzją z 10 października 2011 roku (znak: MZ-PR-18482-33/MA/MW/11) nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 1959 r. nr 8/CK.05/146/59 stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...]. Można zatem uznać, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. i decyzja Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r. pozostają ze sobą w takim związku, aby można uznać decyzję późniejszą jako wydaną w oparciu o określone orzeczenie, tj. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r.W związku z uzyskaną informacją przez Ministra Zdrowia, że przed Ministrem Rozwoju i Technologii prowadzone jest postępowanie z wniosku [...] w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. nr B04b/787-WP-446/08 utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 09 lipca 2008 r. nr B04-787-R- 145/06 o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 08 czerwca 1951 r. orzekającego o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "[...]" w [...], należało przyjąć, że zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Ministrem Rozwoju i Technologii. Rozstrzygnięcie co do bytu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 9 lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 czerwca 1951 r. w ocenie Skarżącego stanowi zagadnienie wstępne mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r. znak: MZ-PR-024-18482-33/MA/MW/11 stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 1959 r., nr 8/CK.05/146/59 i bezsprzecznie istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem ww. zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem niniejszej sprawy i wydaniem decyzji. Zatem w przypadku stwierdzenia przez Ministra Rozwoju i Technologii wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 9 lipca 2008 r. z naruszeniem prawa, zaistnieje podstawa do wydania tożsamego rozstrzygnięcia przez Ministra Zdrowia. Ewentualne zakończenie postępowania przez Ministra Zdrowia przed zakończeniem postępowania przed Ministrem Rozwoju i Technologii, może skutkować wszczęciem kolejnego postępowania nadzwyczajnego w sprawie dotyczącej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r., znak: MZ-PR- 024-18482-33/MA/MW/11. Zatem mając na uwadze zasadę szybkości i ekonomiki postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a. uzasadnionym było zawieszenie postępowania prowadzonego przed Ministrem Zdrowia.Pismem z dnia 12 października 2023 r. pełnomocnik Skarżącego oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm – dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Minister Zdrowia podniósł naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 12 § 1 k.p.a.Zauważyć należy, że art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a są przepisami wynikowymi określającymi sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tych przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. To zaś sprawia, że naruszenie bądź nienaruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jest konsekwencją skuteczności bądź nieskuteczności zarzutów naruszenia innych przepisów wskazanych jako podstawy kasacyjne, którymi w tym przypadku są: art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 12 § 1 k.p.a.Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wskazuje się, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. m.in. wyroki NSA 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, z dnia 11 października 2016 r., II OSK 549/15, z 26 marca 2021 o sygn. akt I OSK 2369/18, z 22 października 2021 r. o sygn. akt I OSK 742/21, z 25 czerwca 2025 r. o sygn. akt II OSK 107/23, czy z 25 listopada 2025 r. o sygn. akt I OSK 11/24 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.p).Wbrew twierdzeniom strony Skarżącej Sąd I instancji właściwie ocenił niecelowość zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd ten słusznie zauważył, iż zakończenie postępowania w sprawie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z 9 lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Kwestia ważności ww. decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. nie stanowi przesłanki materialoprawnej do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r. MZ-PR-024-18482-33/MA/MW/11, choć niewątpliwie może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - wynik postępowania nieważnościowego dotyczącego tej decyzji. To że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. może (choć nie musi) mieć w przyszłości wpływ na wynik postępowania w sprawie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 października 2011 r. nie oznacza, iż w dacie zawieszenia tego postępowania Minister Zdrowia nie miał podstaw do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w prowadzonym już postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. nie stanowi bowiem koniecznego elementu podstawy rozpatrzenia sprawy i zakończenia przez Ministra Zdrowia w drodze decyzji postępowania w sprawie nieważności decyzji z 10 października 2011r.Wobec argumentacji Skarżącego należy podkreślić, iż tak długo jak decyzja Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z 9 lipca 2008 r. stwierdzającą nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w [...] pozostaje w obrocie prawnym tak długo wywołuje ona skutki prawne (art. 16 k.p.a.). Wszczęcie postępowania nadzorczego nie niweczy mocy obowiązującej decyzji ostatecznej.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. zauważyć trzeba, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, a przepisy stanowiące podstawę do zwieszenia postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 18 lipca 2012 r o sygn. akt I OSK 1015/11). Słusznie zauważył Sąd I instancji, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań prowadzonych w administracyjnych trybach nadzwyczajnych prowadziłoby do stanu permanentnego zawieszenia postępowania pomimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Zdrowia.W tych okolicznościach skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a..