sygn. I OSK 1028/25 19 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 1028/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 62/24 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zwrotu odebranych zwierząt oddala skargę kasacyjną UZASADNIOddalono skargę kasacyjną. Weterynaria i ochrona zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 62/24 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zwrotu odebranych zwierząt oddala skargę kasacyjną UZASADNI
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa karna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jakub Zieliński
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 62/24 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zwrotu odebranych zwierząt oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 12 marca 2025 r. o sygn. akt II SAB/Bk 62/24 oddalił skargę J. B. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zwrotu odebranych zwierząt.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. (dalej: Skarżący) zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:1) art. 58 §1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. na skutek nieuznania przez WSA wniesionej skargi za niedopuszczalną (i w rezultacie - zaniechania jej odrzucenia),2) art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi zamiast jej odrzucenia.Z uwag na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku (w całości) i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, udzielonej Skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym (niepokrytych przez reprezentowanego w żadnym stopniu).W uzasadnieniu zauważono, że Skarżący (w swym końcowym stanowisku zajętym na rozprawie) wnosił o uznanie skargi na bezczynność organu za niedopuszczalną - wobec faktu, iż zwrot zwierząt następuje z mocy prawa, a nie w formie decyzji administracyjnej. Nie zmienia tego przywołana przez WSA okoliczność, iż "dotychczasowe pisma skarżącego spotykały się z odpowiedzią organu". WSA sam konstatuje zarazem, iż zwrot czasowo odebranych zwierząt nie stanowi sprawy administracyjnej i organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w takim przedmiocie. W tym stanie rzeczy oddalenie skargi (jej nieodrzucenie) nie wydaje się zasadne.W piśmie z dnia 10 czerwca 2025r pełnomocnik Skarżącego oświadczył o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm – dalej: "p.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów.Powyższe uwagi były konieczne bowiem w rozpoznawanej sprawie sposób sformułowania zarzutów jakie zostały postawione zaskarżonemu wyrokowi jest wadliwy.Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 151 p.p.s.a wskazując, iż skarga winna zostać odrzucona a nie oddalona przez Sąd I instancji.Wobec tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że przepisy art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. jak też art. 151 p.p.s.a. są przepisami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok ( lub postanowienie) o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Skoro Skarżący kwestionuje oddalenie skargi zamiast jej odrzucenia to winien wskazać naruszenie konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, a z których wynika niedpuszczalność wniesionej przez J. B. skargi. Skoro z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby uznał skargę za niedopuszczalną, a jedyne uznał, iż nie jest ona zasadna ( nie zasługuje na uwzględnienie), to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd Wojewódzki normy prawnej (por. postanowienie NSA z 8 maja 2023 r. o sygn. akt I OSK 695/23 i przytoczone tam orzecznictwo – orzeczenia.nsa.gov.pl) .Mimo wskazanej wyżej wadliwości sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 grudnia 2009 r. podjął uchwałę: "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego" ( II GPS 5/09). W uchwale tej stwierdzono, iż niedopuszczalność skargi lub bezprzedmiotowość postępowania uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonego aktu, bez względu na to, czy zostało to stwierdzone na etapie rozpoznawania skargi, czy też skargi kasacyjnej, i również bez względu na to, czy następuje to z "pokrzywdzeniem" strony, czy też nie.Z tych też przyczyn niezależnie od prawidłowości konstrukcji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, czy w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność była dopuszczalna.Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.W kierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Białymstoku skardze J. B. skarżył bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie zwrotu odebranych zwierząt. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr GR.K.6140.8.2021.JS, Burmistrz S. – na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt – orzekł o czasowym odebraniu skarżącemu jedenastu sztuk bydła: 5 krów, 5 byczków, 1 jałówki oraz o czasowym umieszczeniu ich w gospodarstwie rolnym wskazanym przez Burmistrza, prowadzonym przez T. T. Decyzja ta jest ostateczna.Przepis art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie w trybie art. 35 ust. 3 przepadku zwierzęcia, a także jeżeli postępowanie karne w tej sprawie zostanie umorzone. Zgodnie z tym przepisem przy zaistnieniu okoliczności w nim wskazanych, zwierzę odebrane na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia podlega zwrotowi. Czynność ta ma charakter techniczny i wina zostać dokonana przez organ orzekający o czasowym odebraniu zwierzęcia, który jest dysponentem tego zwierzęcia.Przepis art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt nie wymaga wydania decyzji lub innego aktu w tym przedmiocie, więc czynność tą należy zaliczyć do czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta spełnia bowiem następujące warunki: 1) jest podejmowana w sprawie indywidualnej, 2) ma charakter publicznoprawny - organ administracji publicznej władczo orzekł o czasowym odebraniu zwierzęcia w ramach procedury administracyjnej i na podstawie materialnych norm prawa administracyjnego; 3) z przepisu prawa wynika obowiązek dokonana tej czynności - która to czynność ma wpływ na możliwość realizacji uprawnień właściciela / dotychczasowego posiadacza zwierzęcia - w przypadku zaistnienia wskazanych w nim okoliczności, bez wymogu autorytatywnej konkretyzacji wynikającego z tego przepisu uprawnienia.Z tych też przyczyn skarga na bezczynność wójta (burmistrz, prezydenta miasta), w przedmiocie zwrotu czasowo odebranych zwierząt podlega kognicji sądów administracyjnych.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Stąd wniosek ten winien zostać skierowany do Sądu pierwszej instancji..), jest przyznawane przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Stąd wniosek ten winien zostać skierowany do Sądu pierwszej instancji.