sygn. VII SA/Wa 2712/25 19 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SA/Wa 2712/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 19 grudnia 2025

Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca),, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 września 2025 r., nr 1224/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE I1. W dniu 21 października 2025 r. (data stem. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca),, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 września 2025 r., nr 1224/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. UZASADNIENIE I1. W dniu 21 października 2025 r. (data stem
Data orzeczenia 19 grudnia 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Wojciech Białogłowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca),, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 września 2025 r., nr 1224/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
I1. W dniu 21 października 2025 r. (data stempla pocztowego) S. K. (dalej: skarżący) wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 września 2025 r. (nr 1224/OPO/2025).2. Sprzeciw został wniesiony w związku z następującym stanem faktycznym:2.1. W dniu 18 kwietnia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek K. T. (dalej: inwestor) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z szambem na działce ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...] S. , w miejscowości S. w gminie N. .2.2. Zawiadomieniem z 13 maja 2025 r. (znak: WA.6740.1.380.2025.BK.KC) Starosta P. , na podstawie art. 61 § 4 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.), zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, jak też składania wniosków i dowodów.2.3. Postanowieniem z [...] maja 2025 r. (nr [...] ) Starosta P. , na podstawie art. 82 ust. 2 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie dwudziestu jeden dni od dnia doręczenia tego postanowienia wyszczególnionych w nim nieprawidłowości, w tym doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni nowych działek, zgodnie z którym powierzchnie nowych działek z zabudową mieszkaniowa jednorodzinną ustalone zostały na 1000 m2, zaś działka została podzielona po uchwaleniu planu.2.4. Pismem z 26 maja 2025 r. inwestor złożył wniosek o przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości.2.5. Pismem z 26 maja 2025 r. skarżący poinformował organ, że nie wyraża zgody na sytuowanie budynku w granicy działki, której jest właścicielem.2.6. Postanowieniem z [...] maja 2025 r. (nr [...] ) Starosta Pr. , na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 35 ust. 3 p.b., zakreślił inwestorowi nowy termin na usunięcie nieprawidłowości wniosku do dnia 29 sierpnia 2025 r.2.7. Pismem z 30 czerwca 2025 r. inwestor przedstawił uzupełnienie swojego wniosku, a odnośnie do kwestii zgodności projektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, że § 47 ust. 1 uchwały Nr XIII/336/2003 Rady Gminy N. z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 231, poz. 6064, ze zm.; dalej: uchwała z 2003 r.), określający minimalną powierzchnię działek do zabudowy jednorodzinnej na 1000 m2, odnosi się do minimalnych powierzchni nowo tworzonych (wydzielanych) działek, co oznacza, że działka ewidencyjna o numerze [...]zakupiona przez skarżącego nie jest objęta wskazanym ograniczeniem.2.8. Pismem z [...] lipca 2025 r. (znak: [...] ) Starosta P. i, na podstawie art. 79a k.p.a., poinformował inwestora o niespełnieniu wymaganej przesłanki do uwzględnienia złożonego wniosku w zakresie powierzchni działki oraz zakreślił mu termin siedmiu dni do przedłożenia dowodów w celu wykazania ich spełnienia.2.9. Decyzją z [...] sierpnia 2025 r. (nr [...] ) Starosta P. , na podstawie art. 28 i art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. oraz art. 104 k.p.a., odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że działka ewidencyjna o numerze [...] ma powierzchnię 197 m2 i powstała wskutek wydzielenia w 2017 r., a zatem pod rządami uchwały z 2003 r. Z tego też powodu udzielenie pozwolenia na budowę jest niemożliwe w świetle § 47 ust. 1 pkt 1 i 4 uchwały z 2003 r.2.10. Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, który zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie:1) art. 7 i art. 77 k.p.a., "polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Organ I instancji (...) stanu faktycznego niniejszej sprawy i niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia:a) brak dokonania przez Organ jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do sposobu powstania działki, na której Wnioskodawca zamierzał realizować inwestycję budowlaną, w konsekwencji błędne ustalenie, że jest to nowa działka, co do której muszą być spełnione wymogi co do minimalnej powierzchni wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;b) całkowite pominięcie, że z informacji przekazanych Wnioskodawcy przez Organ w toku postępowania związanego z przetargiem na sprzedaż nieruchomości, na której Wnioskodawca zamierzał realizować inwestycję budowlaną (działki o nr ew. [...] ) oraz informacji wynikających z treści umowy sprzedaży tej nieruchomości (akt notarialny Rep. [...] ) wynika wprost, ze zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, brak jest natomiast jakichkolwiek informacji o wyłączeniach w możliwości zabudowy tej działki, w szczególności z uwagi na jej powierzchnię i sposób powstania;c) pominięcie, że podejmując decyzję o nabyciu własności działki o nr ew. [...] Wnioskodawca działał w zaufaniu do organów władzy publicznej, a wskazane wyżej informacje dotyczące przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego były dla Wnioskodawcy kluczowe przy podejmowaniu tej decyzji;d) brak uwzględnienia wszystkich przesłanek wpływających na ocenę spełnienia przez Wnioskodawcę wymogu zgodności jego wniosku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego";2) art. 7 k.p.a. "poprzez załatwienie sprawy z pokrzywdzeniem słusznego interesu Wnioskodawcy";3) art. 8 k.p.a. "poprzez prowadzenie przez Organ postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej m.in. poprzez wymaganie od Wnioskodawcy doprowadzenia do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni nowych działek mimo braku jakiejkolwiek podstawy prawnej w tym zakresie";4) art. 80 k.p.a. "poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, tj. w sposób całkowicie dowolny nie zaś przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji całkowicie bezpodstawne i niczym nieuzasadnione ustalenie, że projektowane zamierzenie budowlane nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni nowych działek, w sytuacji gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego powinna prowadzić do uznania, że wymóg ten nie dotyczy działki Wnioskodawcy, gdyż nie stanowi ona »nowej działki«";5) art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności jakimi kierował się organ wydający decyzję i zasadności przesłanek jakie zostały wzięte przez Organ pod uwagę przy wydaniu decyzji, w konsekwencji uniemożliwienie wnioskodawcy obrony jego praw w toku instancyjnej kontroli decyzji"6) ar. 35 ust. 1 i 3 p.b. w związku z § 47 ust. 1 pkt 1 i 4 uchwały z 2003 r. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, ze zm.; dalej: specustawa drogowa) "poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem przez organ, że:a) przedłożona przez Wnioskodawcę dokumentacja nie spełnia wymogów odnoszących się do zgodności inwestycji z wymogami wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy postanowienia tego planu ustalają minimalne powierzchnie zabudowy nowych działek i wobec powyższego nie dotyczą działki Wnioskodawcy, gdyż ta powstała w wyniku wywłaszczenia, w trybie przepisów szczególnych (specustawy drogowej),b) Wnioskodawca nie usunął nieprawidłowości wskazanych przez Organ w postanowieniu nr 883/2025 z dnia 13 maja 2025 r., w sytuacji, gdy złożony przez Wnioskodawcę wniosek nie zawiera żadnych nieprawidłowości i nakładanie na niego wynikającego z postanowienia obowiązku było niczym nieuzasadnione";7) art. 28 i art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. "poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z szambem szczelnym na dz. nr ew [...] , w miejscowości Stara Wieś, gm. Nadarzyn, mimo spełnienia przez Wnioskodawcę wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zatwierdzenia złożonego w tym zakresie wniosku".W konkluzji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.2.11. Decyzją z 29 września 2025 r. (nr 1224/OPO/2025) Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 p.b., uchylił decyzję Starosty P. z [...] sierpnia 2025 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że "działka inwestycyjna o nr ew. [...] zlokalizowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. , uchwalonym uchwałą Nr XIII/336/2003 Rady Gminy N. z dnia 10 lipca 2003 r., zgodnie z którym przeznaczenie podstawowe dla tego terenu (symbol MU), to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami. Ustalenia szczegółowe zaś dla tego terenu zostały zwarte w § 47. Zasady zagospodarowania i warunki zabudowy w ust. 1 pkt 1 »minimalne powierzchnie nowych działek z zabudową mieszkaniową jednorodzinną plan ustala na 1000 m2«. W § 47 [ust. 1] pkt. 4 plan dopuszcza obniżenie ustalonych w pkt. 1 powierzchni działek o 5%. Zatem, oceniając wymóg spełnienia przez Inwestora powierzchni jego działki z wyżej cytowanymi ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozstrzygnąć czy działka inwestycyjna nr ew. [...] , jest to »działka nowa« i tym samym czy obejmują ją wynikające z planu ograniczenia.W ocenie Wojewody Organ I instancji zbyt pochopnie przyjął, że skoro działka Inwestora powstała po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w rozumieniu tego planu stanowi »działkę nową«. W niniejszym przypadku, dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii kluczowe jest bowiem, na podstawie jakich przepisów prawa nastąpiło wyodrębnienie przedmiotowej działki. Powyższe wymaga przeprowadzenia przez organ dogłębnej analizy, której wynikiem będzie uzasadnienie wydanej decyzji.Jak wynika z argumentów, podnoszonych przez Inwestora w odwołaniu (...), działka Wnioskodawcy nie powstała w wyniku podziału nieruchomości w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale w wyniku wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – specustawa drogowa). Zgodnie z którą, w art. 12 ust. 1 – decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Odwołujący się podnosi, że powstała w tym trybie działka Inwestora nie jest działką nową. Nie powstała w wyniku wydzielenia nowej działki, lecz w związku z realizacją inwestycji drogowej, w trybie przewidzianym w przepisach szczególnych. Tym samym, zdaniem odwołującego się, nie znajdują do niej zastosowania, przywołane przez organ I instancji, ustalenia § 47 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W tym miejscu podnieść należy, że Starosta P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że jak wynika z ewidencji gruntów i budynków – działka Inwestora powstała w 2017 r., a więc już w okresie obowiązywania uchwały [w przedmiocie] miejscowego [planu] zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w odniesieniu do sposobu i podstaw prawnych w oparciu o którą została wyodrębniona działka Inwestora.W ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja Starosty P. Nr 1358/2025 z dnia 13 sierpnia 2025 r. (...) została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 Kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego.Zwrócić należy uwagę, że art. 136 § 1 Kpa uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji.Stosownie więc do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że w świetle zauważonych i wskazanych w niniejszej decyzji powodów sprawa winna być uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 Kpa jest uzasadnione, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na prawa stron postępowania.Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie Starosta P. winien dokonać wyczerpujących ustaleń dotyczących wyodrębnienia działki inwestycyjnej nr ew. [...] , w miejscowości S. , gm. N. , przeprowadzając analizę konkretnej decyzji którą została wyodrębniona na podstawie powołanej wyżej specustawy w kontekście ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Następnie jeszcze raz dokonać sprawdzeń projektu budowlanego, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, I jeśli będzie taka potrzeba, w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane winno się wezwać Inwestora do usunięcia występujących w nim ewentualnych sprzeczności z obowiązującymi przepisami".3. W sprzeciwie od decyzji odwoławcze skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę:1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) "poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji z pominięciem postanowień § 47 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w związku z § 23 ust. 1 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy";2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. "poprzez jego pominięcie w analizie sprawy słusznego interesu właściciela działki nr [...] polegającego na ograniczeniu jego prawa w zakresie zagospodarowania własnej nieruchomości w tym możliwości jej zabudowy gdyby doszło do wydania decyzji zatwierdzającej ww. projekt architektoniczno-budowlany w obecnej jego wersji w wyniku pominięcia postanowień § 23 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. zgodnie z którym nieprzekraczalne linie zabudowy od strony pozostałych granic działki (...) należy wyznaczyć zgodnie z przepisami szczególnymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy";3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. "poprzez pominięcie, że inwestycja objęta wnioskiem powinna być oddalona od granicy działki sąsiedniej (131/2) minimum 3 metry z uwagi na fakt, że sąsiednia działka nie ma charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie ma możliwości lokowania zabudowy jednorodzinnej a zatem nie jest możliwa zabudowa jednorodzinna w układzie bliźniaczym między działkami nr [...] oraz [...] określona w § 46 ust. 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. a wyjaśnień w zakresie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego organ nie poczynił, co miało wpływ na wynik sprawy";4) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 140 oraz art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy".W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.4. W odpowiedzi na powyższy sprzeciw, zawartej w piśmie procesowym z 28 października 2025 r., Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie.IIStosownie do art. 64d § 1 w związku z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.IIIWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:1. W myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.).2. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.Zaznaczyć należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w porównaniu do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że – rozpoznając sprzeciw od decyzji – sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd go oddala (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, co następuje:"Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".Skoro zatem istotą oceny sądu jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przypomnieć trzeba, że stosownie do jego brzmienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasatoryjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.Z uwagi na powyższe, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasatoryjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w tym przepisie. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji:– stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;– uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie.Inaczej rzecz ujmując, kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Decyzja kasatoryjna może bowiem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzji.Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017, sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.3. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznaje wniesiony sprzeciw za niezasadny, a decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 września 2025 r. (nr 1224/OPO/2025) za odpowiadającą prawu.4. W ocenie Sądu sprzeciw złożony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając decyzję pierwszoinstancyjną Starosta P. naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w istotnym stopniu, albowiem zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji.Analiza akt postępowania pierwszoinstancyjnego wskazuje, że organ pierwszej instancji nie dysponował materiałem dowodowym, który świadczyłby o wszechstronnym zbadaniu sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że lektura uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób bowiem pominąć tego, że tzw. część merytoryczna obejmuje wyłącznie pół strony; sama objętość – co oczywiste – jeszcze nie stanowi sama w sobie uchybienia, niemniej jednak to, w jaki sposób Starosta P. umotywował swoje rozstrzygnięcie, już tak. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej poprzestano wyłącznie na krótkiej konstatacji, że działka ewidencyjna o numerze [...] ma powierzchnię mniejszą niż 1000 m2, a została wyodrębniona w 2017 r., czyli po wejściu w życie uchwały Nr XIII/336/2003 Rady Gminy N. z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 231, poz. 6064, ze zm.; dalej: uchwała z 2003 r.). Co jednak istotne, organ pierwszej instancji nie ustalił, w jakim trybie doszło do wydzielenia działki (brak na ten temat jakichkolwiek dokumentów w aktach administracyjnych), a ma to jednak istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – czym innym jest bowiem "zwykłe" wydzielenie działki na wniosek właściciela, a czym innym wydzielenie działki w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której zatwierdzono podział nieruchomości. W tym pierwszym przypadku możliwe byłoby wówczas ograniczenie się do prostej konfrontacji powierzchni działki z postanowieniami § 47 ust. 1 pkt 1 i 4 uchwały z 2003 r. Natomiast w drugim – postanowienia uchwały z 2003 r. ustępowałyby pierwszeństwa stanowi prawnemu odnośnie do podzielonej nieruchomości, wykreowanemu przez decyzję, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, ze zm.), a co wynika z art. 11i ust. 2 wskazanej ustawy; wtedy też należałoby z kolei zbadać, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dni 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm.).Powyższe – w ocenie Sądu – wskazują wyraźnie, że Starosta P. nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego i nie umotywował swojej decyzji w sposób prawem przepisany. To zaś w pełni uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; nota bene organ odwoławczy w sposób prawidłowy przedstawił motywy, które przywiodły go do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej. W tym miejscu należy też zauważyć, że zarzuty skarżącego sformułowane w punktach 2-4 petitum sprzeciwu są bezzasadne, albowiem zostały sformułowane tak, jakby wydano inwestorowi decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę; tymczasem rozstrzygnięcia takiego nie wydano, organ odwoławczy jedynie – i to nie przesądzając o kierunku załatwienia sprawy – prawidłowo uznał, że przy ujawnionych wadach postępowania dowodowego nie było podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej w sprawie.Zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając m.in. okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego.W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji nie zgromadził poprawnie ani nie ocenił należycie materiału dowodowego w sprawie. Zwrócić w tym miejscu jeszcze należy uwagę na znaczny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; organ odwoławczy w sposób precyzyjny wskazał bowiem niezbędne do wykonania czynności oraz konieczne do zbadania okoliczności.W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie uchybił przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. Organ ten przeanalizował całość zebranego dotychczas materiału dowodowego, dokonując jego weryfikacji i oceny. Tym samym, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, to determinowało to konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji; potrzeba wyjaśnienia zasadniczych w sprawie kwestii oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji.Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 357/18, LEX nr 2493776). Ponadto przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/18, LEX nr 2475784).Z uwagi na powyższe, wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego kwestii wskazanych w wytycznych decyzji Wojewody Mazowieckiego dla Starosty P. niewątpliwie byłoby zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu zasady szybkości i prostoty postępowania doznają znaczącego ograniczenia w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki właśnie z uwagi na potrzebę zadośćuczynienia zasadzie wynikającej z art. 15 k.p.a., co uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.W związku z powyższym – na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.. – orzeczono jak w sentencji.