Wyrok - VII SA/Wa 1327/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Uchylono postanowienie I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia[...]., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzaUchylono postanowienie I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia[...]., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedza
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Tomasz Janeczko
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
I1. W dniu 8 maja 2025 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka O. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. – zastępowania wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca2025 r. (znak: [...]).2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:2.1. Pismem z 24 maja 2024 r. (znak: PGN.6730.9.2024) Burmistrz S. , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia [...] marca2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) zwrócił się do Starosty M. o uwzględnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej odnośnie do inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy budynki) z garażem podziemnym oraz usługami w części parteru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu z wydzieleniem terenów dróg dojazdowych ogólnodostępnych na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S. .W uzasadnieniu projektu decyzji podano, że przedmiotowa działka stanowiła uprzednio grunt leśny, następnie użytek leśny został zmieniony na rolny, a decyzją z 21 grudnia 2023 r. (znak: G.6620.31.34.2029) została dokonana zmiana klasyfikacji z gruntów leśnych na grunty rolne.2.2. Postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. (znak: WS.6123.1062.2024) Starosta M. , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p., art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej: u.o.g.r.l.) oraz art. 6, art. 7, art. 7b, art. 12 § 1, art. 35 § 2, art. 77 § 4, art. 106 § 5, art. 123 § 1 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.W ocenie organu z art. 15 u.o.g.r.l. wypływa obowiązek właściciela gruntów stanowiących użytki rolne do przeciwdziałania degradacji gleb, co jest sprzeczne z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.2.3. Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła skarżąca, która zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu obrazę:– art. 19 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. "poprzez przekroczenie swojej właściwości";– art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. "poprzez błędne zastosowanie wskazanej regulacji";– art. 7 in fine, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.2.4. Postanowieniem z 31 października 2024 r. (znak: SKO.4000-1211/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie z 21 czerwca 2024 r. z powodu niepełnego zebrania i rozważenia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, potrzebnego do wydania rozstrzygnięcia.2.5. Postanowieniem z 20 listopada 2025 r. (znak: WS.6123.1062.2024) Starosta M. , na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p., art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 106 § 5, art. 123 § 1 i art. 124 k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych klasy (RVI).W ocenie organu "zbyt intensywna urbanizacja i przekształcenie ziemi rolniczej w tereny budowlane mogą prowadzić do nieodwracalnych strat w powierzchni gruntów rolnych, co w perspektywie czasu skutkować będzie zmniejszeniem bioróżnorodności i osłabieniem funkcji ekosystemów. Pozostawienie działki w obecnym, rolniczym użytkowaniu (po zmianie lasu na użytek rolny) będzie sprzyjające do jej zachowania, a w przyszłości do odrodzenia się naturalnego, zdrowego ekosystemu, co w perspektywie zabudowania każdej wolnej, zielonej, przestrzeni jest niesamowicie istotne. Aktualne nieprowadzenie na przedmiotowych gruntach produkcji rolnej nie stanowi przesłanki do dokonania zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem stan taki w oczywisty sposób nie wyklucza możliwości przywrócenia rolniczego użytkowania tych gruntów. Grunty te mogą zatem stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i nadal być wykorzystywane – zgodnie z ich przeznaczeniem po zmianie – do produkcji rolnej. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i rekreacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i muszą zostać zurbanizowane".2.6. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, w którym zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę:– art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie";– art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie pomimo, iż na mocy art. 10a ww. ustawy regulacja ta nie ma zastosowania do gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta";– art. 10a u.o.g.r.l. "poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że do przedmiotowego gruntu mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych";– art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie pomimo, iż grunty rolne klasy RVI pochodzenia mineralnego nie wymagają konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej";– art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez niewłaściwe zastosowanie";– art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54, ze zm.; dalej: p.o.ś.) "poprzez niewłaściwe zastosowanie";– art. 1 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) oraz w związku z art. 5, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez pominięcie";– art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 8 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekroczenie dopuszczalnych granic uznania administracyjnego, pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy i w konsekwencji odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powodów wykraczających poza zakres uzgodnienia";– art. 138 § 2a w związku z art. 144 k.p.a. "poprzez pominięcie i w konsekwencji brak uwzględnienia wykładni przepisu art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego";– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak weryfikacji podstawowych granic uznania administracyjnego w postaci interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy".2.7. Postanowieniem z [...] marca2025 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie z 20 listopada 2024 r.3. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę, w której zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę:– art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie";– art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie pomimo, iż na mocy art. 10a ww. ustawy regulacja ta nie ma zastosowania do gruntów położonych w granicach administracyjnych miasta";– art. 10a u.o.g.r.l. "poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że do przedmiotowego gruntu mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony gruntów rolnych";– art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez błędne zastosowanie pomimo, iż grunty rolne klasy RVI pochodzenia mineralnego nie wymagają konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej";– art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l. "poprzez niewłaściwe zastosowanie";– art. 3 pkt 13 p.o.ś. "poprzez niewłaściwe zastosowanie";– art. 1 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r.) oraz w związku z art. 5, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez pominięcie";– art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 8 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przekroczenie dopuszczalnych granic uznania administracyjnego, pominięcie słusznego interesu wnioskodawcy i w konsekwencji odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powodów wykraczających poza zakres uzgodnienia";– art. 138 § 2a w związku z art. 144 k.p.a. "poprzez pominięcie i w konsekwencji brak uwzględnienia wykładni przepisu art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego";– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak należytej weryfikacji podstawowych granic uznania administracyjnego w postaci interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy";– art. 15 k.p.a. "poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia i w konsekwencji brak pełnego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania merytorycznego rozpoznania istoty sprawy".W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 5 czerwca 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.IIStosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.IIIWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia.Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.2. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna.2.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej: u.o.g.r.l.) organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.). Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: u.g.n.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 148/21, Legalis; 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1733/21, Legalis oraz 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1757/21, Legalis).2.2. Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1440/16, Legalis). W przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21, Legalis). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych procedury administracyjnej.2.3. Stosownie do art. 7d pkt 1 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, ze zm.; dalej: p.g.k.) do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1-4 p.g.k. właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.Z powyższego wynika zatem, że starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.2.4. Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w u.p.z.p.Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.Natomiast w myśl z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.Zasadą jest zatem, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu.Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego.Mając powyższe na względzie należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (OTK ZU 2007, seria A, nr 11, poz. 160), w którym – charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy – wskazano, że: "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem »generalny« (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa – rzecz jasna – na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych".Zatem jako dopuszczalne należy uznać dążenie właściciela gruntu rolnego, w razie braku planu miejscowego, do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Należy zatem co najmniej rozważyć zaistnienie podstaw do innego niż rolniczego sposobu użytkowania takich gruntów.Trzeba przy tym podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ – starosta – jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadnić jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem. Warto zaznaczyć, że ani u.p.z.p., ani u.o.g.r.l. nie wskazują konkretnych przesłanek, jakimi powinny kierować się organy dokonujące uzgodnienia w omawianym zakresie.2.5. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty M. ego, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. , zawarte w postanowieniach poddanych sądowej kontroli, nie spełniają kryterium prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Z jednej bowiem strony organ pierwszej instancji – odmawiając uzgodnienia – podniósł, że "zbyt intensywna urbanizacja i przekształcenie ziemi rolniczej w tereny budowlane mogą prowadzić do nieodwracalnych strat w powierzchni gruntów rolnych, co w perspektywie czasu skutkować będzie zmniejszeniem bioróżnorodności i osłabieniem funkcji ekosystemów. Pozostawienie działki w obecnym, rolniczym użytkowaniu (po zmianie lasu na użytek rolny) będzie sprzyjające do jej zachowania, a w przyszłości do odrodzenia się naturalnego, zdrowego ekosystemu, co w perspektywie zabudowania każdej wolnej, zielonej, przestrzeni jest niesamowicie istotne. Aktualne nieprowadzenie na przedmiotowych gruntach produkcji rolnej nie stanowi przesłanki do dokonania zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, albowiem stan taki w oczywisty sposób nie wyklucza możliwości przywrócenia rolniczego użytkowania tych gruntów. Grunty te mogą zatem stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i nadal być wykorzystywane – zgodnie z ich przeznaczeniem po zmianie – do produkcji rolnej. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i rekreacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i muszą zostać zurbanizowane". Z drugiej jednak strony organ w ogóle nie odniósł się do interesu skarżącej (czy raczej: wyważenia tegoż z interesem publicznym) w kontekście okoliczności faktycznej, że działka objęta przedłożonym do uzgodnienia projektem decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi gruntu rolnego klas I-III i położona jest w granicach miasta Sulejówek, a w konsekwencji nie rozważył sprawy pod kątem art. 10a u.o.g.r.l. A jest to o tyle istotne, że rzeczony przepis Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował w ten sposób, iż "wyłącza [on] stosowanie rozdziału 2 tej ustawy [u.o.g.r.l.] do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, co oznacza, że na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana zgoda właściwego ministra i takie przeznaczenie nie musi nastąpić w studium jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami odrolnionymi" (wyrok z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1352/22, Legalis).2.6. Reasumując, w postanowieniu Starosty M. z 20 listopada 2024 r. (znak: WS.6123.1062.2024) oraz postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca2025 r. (znak: SKO.4000-1888/2-24) zbyt pobieżnie przeanalizowano stan faktyczny i prawny sprawy, co wpłynęło – w ocenie Sądu – na zbyt pochopną odmowę dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.) a także do naruszenia przepisów prawa materialnego (nierozważenie sprawy w kontekście art. 10a u.o.g.r.l.).2.7. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie 1 sentencji.3. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ponownie rozpatrując sprawę, Starosta M. zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu i wydając nowe postanowienie weźmie pod uwagę położenie działki objętej planowaną inwestycją w granicach administracyjnych miasta oraz jaki normatywny wpływ na tę okoliczność faktyczną ma art. 10a u.o.g.r.l. w realiach niniejszej sprawy.4. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1804, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1804, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).