Wyrok - III OSK 2791/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 517/22 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. nOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 517/22 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. n
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
zamawiający
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
art. 104
kpa
art. 7
kpa
art. 64
kpa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 133
ppsa
art. 106
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. (dalej także jako: Towarzystwo, strona skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej także jako: organ) z dnia 9 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.1.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 517/22 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Towarzystwa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:Wnioskiem z 6 grudnia 2021 r. Towarzystwo, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do organu o udostępnienie protokołów posiedzeń Komitetu Sterującego do spraw budowy stopnia wodnego S. od dnia powołania Komitetu do dnia złożenia wniosku.W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 19 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał Towarzystwo do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania, że uzyskanie przez stronę skarżącą żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem w ocenie organu udostępnienie Towarzystwu informacji wymaga jej przetworzenia.W odpowiedzi na powyższe wezwanie Towarzystwo wskazało, że jego zdaniem żądana w sprawie informacja nie ma charakteru przetworzonego.Decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.1.2021 organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia informacji publicznej.W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przygotowanie żądanej przez Towarzystwo informacji wymaga skompletowania dokumentacji źródłowej, która znajduje się w różnych lokalizacjach w Ministerstwie i utworzenie jednego zbioru danych. Część informacji znajduje się w formie papierowej zgromadzonej w kilku miejscach, część z nich ma formę wyłącznie elektroniczną, w zależności od daty wytworzenia, przechowywaną w niezależnych od siebie systemach informatycznych. Organ wyjaśnił bowiem, że przez te lata, w których obradował Komitet, sprawa budowy stopnia wodnego S. była prowadzona przez różne komórki organizacyjne Ministerstwa.Następnie organ dodał, że po zgromadzeniu dokumentacji, należy dokonać jej analizy pod kątem ochrony danych osobowych osób niepełniących funkcji publicznych, czy informacji, które mogłyby naruszać tajemnicę przedsiębiorstwa. W wyniku analizy część informacji musiałaby zostać zanonimizowana, usunięta, część musiałaby zostać przygotowana w innej formie, aby mogła być udostępniona.Ponadto, organ zwrócił uwagę na to, że pismem z dnia 19 stycznia 2022 r., wezwał Towarzystwo do wykazania w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest istotne dla interesu publicznego. Jednak w odpowiedzi na wezwanie strona skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że jej zdaniem wnioskowana informacja nie stanowi informacji przetworzonej.W związku z powyższym organ uznał, że skoro Towarzystwo, mimo wezwania, nie uzasadniło, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.W piśmie z dnia 4 marca 2022 r. Towarzystwo wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, zarzuciło organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.W uzasadnieniu skargi Towarzystwo podniosło, że decyzja organu jest błędna, bowiem Minister Infrastruktury nieprawidłowo przyjął, że wnioskowana w sprawie informacja ma charakter przetworzony. Strona skarżąca podkreśliła, że prawo do informacji stanowi prawo o randze konstytucyjnej, które należy traktować możliwie szeroko, a wyjątki od tego prawa wąsko.W ocenie Towarzystwa wydobycie informacji, o które strona skarżąca wnioskowała, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia ich, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. W sprzeczności bowiem z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Strona skarżąca podniosła, że gdyby przyjąć interpretację pojęcia informacja przetworzona przedstawioną przez organ, to praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z jej przetworzeniem, a podstawowa zasada ustawy o dostępie do informacji publicznej, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, stałaby się fikcją.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i rozwinął swoją argumentację mającą świadczyć o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Organ wśród czynności, jakie musiałby podjąć w celu udostępnienia informacji wymienił bowiem zgromadzenie w całości wnioskowanej dokumentacji, co wymagałoby zasięgnięcia informacji od innych pracowników, którzy dotychczas prowadzili sprawy Komitetu Sterującego w sprawie realizacji inwestycji budowy stopnia wodnego S.. Organ wskazał, że sprawy ww. Komitetu, których protokoły obejmują tylko niewielką część, od 2018 roku były prowadzone przez trzy wydziały merytoryczne organu, w tym przez czterech pracowników organu oraz zostały zgromadzone w różnej formie tj. papierowej i elektronicznej, a dodatkowo w dwóch siedzibach organu. Ponadto, konieczne byłoby przeanalizowanie czy organ od 2018 roku, tj. od momentu powołania ww. Komitetu udostępnił informację, o którą wnioskuje strona skarżąca lub czy została wydana decyzja odmowna w analogicznych sprawach. Zdaniem organu analiza ta wymagałaby wnikliwego podejścia i weryfikacji każdej sprawy osobno, co byłoby czasochłonne tym bardziej, że w między czasie pracownik wykonuje inne zadania służbowe. Organ podkreślił przy tym, że zarówno Towarzystwo, jak i inne podmioty licznie występowały o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prac ww. Komitetu, a wniosek Towarzystwa o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 grudnia 2021 r. był kolejnym wnioskiem tego podmiotu dotyczącym spraw Komitetu. Konieczne zatem byłoby w ocenie organu po pierwsze zidentyfikowanie wszystkich spraw prowadzonych przez organ dotyczących udostępnienia informacji publicznej o pracach Komitetu, po drugie zgromadzenie akt tych spraw, co wymagałoby również zamówienia ich w archiwum resortowym, po trzecie analiza tych akt, w szczególności wniosków i rozstrzygnięć, celem ustalenia, czy wnioskowane przez Towarzystwo dokumenty nie zostały już wcześniej udostępnione na jego rzecz lub na rzecz innych podmiotów, bądź też podane do publicznej wiadomości. Organ podkreślił przy tym, że nakład pracy i zaangażowanie pracowników, jakie należałoby podjąć w celu rozpatrzenia wniosku, co z kolei negatywnie wpłynęłoby na tok realizacji. Następnie organ wskazał, że należałoby zapoznać się wnikliwie z treścią protokołów oraz określić, czy możliwe jest ich udostępnienie.Organ wskazał także, że Komitet Sterujący w sprawie realizacji inwestycji budowy stopnia wodnego S. nie jest organem władzy publicznej, ale ciałem o charakterze publiczno-prywatnym, w skład którego wchodzi również podmiot prawa prywatnego, tj. E. sp. z o.o. (dalej także jako: Spółka), która jako podmiot prywatny będący stałym członkiem Komitetu zobowiązała Komitet oraz jego członków na posiedzeniach ww. Komitetu do zachowania w tajemnicy przekazywanych przez nią informacji, dokumentów, harmonogramów, stanowisk, czy planów, które zostały ujawnione przez Spółkę w trakcie posiedzeń Komitetu i ujęte w treści protokołów, o udostępnienie których wnioskowała strona skarżąca.W związku z powyższym organ wyjaśnił, że wstępny przegląd części protokołów pozwolił stwierdzić, że występują w nich szczegółowe informacje o charakterze technologicznym i finansowym Spółki. Organ dodał, że udział Spółki w pracach Komitetu miał decydujące znaczenie z uwagi na posiadaną przez Spółkę wiedzę oraz technologię istotną z punktu widzenia przedsięwzięcia, a zaangażowanie Spółki w prace Komitetu było znaczne. Dlatego organ wskazał, że udostępnienie żądanych przez Towarzystwo danych wymagałoby szczegółowego zapoznania się z treścią protokołów, w liczbie ok. 180 stron, pod kątem tajemnicy prawnie chronionej oraz tego czy dokumenty stanowiące załączniki do protokołów są informacją publiczną, czy też są dokumentami o charakterze wewnętrznym.Organ dodał także, że badając możliwość udostępnienia Towarzystwu protokołów z posiedzeń Komitetu, zwrócił się do Spółki z pytaniem o status przekazywanych w toku posiedzeń informacji, stanowisk, planów. Pismem z dnia 26 styczna 2022 r. Spółka z kolei odpowiedziała, że przekazane przez nią informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podlegają ochronie, a upublicznienie tych informacji w całości lub w części z dużym prawdopodobieństwem obniży pozycję Spółki na rynku konkurencyjnym, co przełoży się na realne szkody, szczególnie w zakresie wartości gospodarczej opracowanych przez Spółkę i przekazanych na łamach prac ww. Komitetu informacji.Ponadto, organ wskazał, że z przygotowywanej dokumentacji należałoby wyłączyć również dokumenty mające charakter wyłącznie roboczy (niemające charakteru rozstrzygnięć organu). Materiały stanowiące załączniki do protokołów, zwłaszcza zawierające wstępne, robocze informacje o charakterze finansowym, w tym również te zdezaktualizowane w wyniku dalszych prac Komitetu, należałoby dodatkowo poddać analizie pod kątem tego, czy stanowią informację publiczną oraz jaki jest ich potencjalny wpływ na przygotowywane dla inwestycji zamówienia publiczne. Ich przedwczesne udostępnienie mogłoby bowiem negatywnie wpłynąć na konkurencyjność przyszłych ofert. Organ dodał, że podobny charakter mają informacje związane z określeniem partycypacji potencjalnego podmiotu zamierzającego odnosić korzyści z eksploatacji elektrowni wodnej w kosztach projektowania i wykonania stopnia wodnego S., których przedwczesne udostępnienie może mieć wpływ na pozycję negocjacyjną zamawiającego, dysponującego środkami publicznymi.Powyższe, zdaniem organu, wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności pracowników organu, którzy na co dzień wykonują inne zadania zlecone przez jednostkę, wobec tego nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną. Organ wskazał, że wykonanie ww. czynności wymagałoby w jego ocenie zaangażowania dwóch pracowników na co najmniej 5 dni roboczych. Materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków, dedykowany wnioskodawcy, zdaniem organu nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącego większej społeczności i mieć szczególne znaczenie dla interesu publicznego.Tym samym organ uznał, że podejmując szereg ww. czynności musiałby przygotować jakościowo nową informację nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem były materiały znajdujące się w posiadaniu organu. Natomiast w związku z tym, że Towarzystwo nie wykazało, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w ocenie organu świadczyło o konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 517/22 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.1.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Towarzystwa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że sprawując kontrolę w oparciu o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Podkreślił przy tym, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ wydając w niniejszej sprawie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy informacja, o udzielenie której zwróciło się Towarzystwo do organu jest tzw. informacją przetworzoną, wymagającą określonych czynności przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów czy też, jak twierdzi Towarzystwo, jest to informacja prosta, gdyż nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania żądanych informacji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd strony skarżącej, że udzielenie informacji, o które wnioskowano, nie wymaga ani pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, a więc tak, jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Realizacja wniosku Towarzystwa w ocenie Sądu I instancji nie pociąga za sobą konieczności dokonania żadnej analizy ze strony organu oraz nie wymaga wykonania jakichkolwiek dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z wnioskowanych informacji prostych, tworzyłyby nową informację, gdyż mogą one być udostępnione w formie, w jakiej organ je posiada. To, że organ musi przedsiębrać określone czynności techniczne oraz "zaangażować" swoich pracowników do "odszukania" wnioskowanych protokołów/dokumentów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie powoduje powstania "nowej informacji", w rozumieniu informacji przetworzonej, gdyż są to każdorazowo standardowe czynności, które trzeba podjąć aby żądane dane/informację zidentyfikować/wyszukać, a następnie przekazać wnioskodawcy.Jak wskazał Sąd I instancji, z treści uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wynika, że zaistnienie przymiotu informacji publicznej przetworzonej w sprawie organ wywodzi z faktu, że realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez oddelegowanych pracowników czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, analizy posiadanej dokumentacji, prowadząc jednocześnie do dezorganizacji pracy, zakłócenia wykonywania podstawowych zadań organu.W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zmienia tego podnoszona w uzasadnieniu treści decyzji okoliczność konieczności wyłączenia z przekazywanej dokumentacji dokumentów mających charakter wyłącznie roboczy (niemający charakteru rozstrzygnięć organu), gdyż takie czynności należą również do standardowych w kontekście konieczności przeanalizowania treści pod kątem konkretnych, wnioskowanych informacji, co zdaniem Ministra, wiązałoby się z koniecznością zaangażowania do tych czynności pracowników organu, którzy na co dzień wykonują inne zadania zlecone przez jednostkę, a w konsekwencji, nie pozostałoby to bez negatywnego wpływu na tok realizacji zadań przez tę komórkę organizacyjną.Sąd I instancji stwierdził, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, ewentualnej anonimizacji, czy też analizy pod kątem ich treści, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią bowiem proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Tymczasem informacja przetworzona to informacja wytworzona specjalnie na potrzeby wnioskodawcy z dokumentów pozostających w dyspozycji organu. Za informację przetworzoną nie mogą być zdaniem Sądu I instancji uznane natomiast dokumenty pozostające w dyspozycji organu, które należy odszukać, spisać z nich dane objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej i przekazać je stronie w ustalonej formie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że stanowiska tego nie wyklucza trudność organizacyjna w dokonaniu przez organ czynności techniczno-administracyjnych związanych z realizacją wniosku strony skarżącej. Ewentualne trudności wewnętrzne organu, w tym problemy kadrowe oraz organizacyjne, nie mogą obciążać podmiotu czyniącego użytek ze swojego prawa do informacji publicznej, gwarantowanego konstytucyjnie, a tym bardziej przemawiać za przyjęciem, że żądaną informację należy zaliczyć do informacji publicznej przetworzonej.Sąd I instancji uznał za niezasadne stanowisko organu, według którego czynności związane z realizacją wniosku strony skarżącej, miałyby stanowić tak poważne obciążenie organizacyjne dla organu, że doprowadziłyby do zakłóceń w jego pracy (praca co najmniej dwóch osób przez roboczy tydzień).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Towarzystwa na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:1. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie faktu, że udostępnienie treści protokołów Komisji w zakresie żądanym przez Towarzystwo wymaga przeprowadzania analizy merytorycznej treści protokołów, w tym pogłębionej analizy prawnej w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zwrócenia się do podmiotu prywatnego o wyrażenie zgody na ewentualne udostępnienie fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa;2. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, tj. poprzez przyjęcie, że dla udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez Towarzystwo wymagane są jedynie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym oraz że realizacja wniosku strony skarżącej nie wymaga żadnej analizy organu i nie wymaga ze strony organu wykonania jakichkolwiek czynności, które z informacji prostych tworzyłyby informację przetworzoną oraz że informacja może być udostępniona przez organ w takiej formie, w jakiej organ ją posiada, podczas gdy organ nie mógł udostępnić protokołów posiedzeń Komisji w formie i treści, w jakiej znajdują się w jego posiadaniu, gdyż udostępnienie informacji wymagałoby oprócz czynności technicznych również przeprowadzania analizy merytorycznej treści protokołów, w tym pogłębionej analizy prawnej oraz zwrócenia się do podmiotu prywatnego o wyrażenie zgody na ewentualne udostępnienie fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, a następnie w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy usunięcia fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i tajemnicą danych osobowych;3. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że wnioskowana przez Towarzystwo informacja jest informacją prostą, w tym niewyjaśnienie na jakiej podstawie Sąd uznał, że dla udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez stronę skarżącą wymagane są jedynie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym oraz że realizacja wniosku Towarzystwa nie wymaga żadnej analizy organu i nie wymaga ze strony organu wykonania jakichkolwiek czynności, które z informacji prostych tworzyłyby informację przetworzoną oraz że informacja może być udostępniona przez organ w takiej formie w jakiej organ ją posiada, czym Sąd pozbawił organ możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd uchylając z tego powodu decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2022 r.;4. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi Towarzystwa, podczas, gdy w świetle okoliczności sprawy i akt sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej, co powinno doprowadzić do uznania, że organ zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia oddalającego skargę;II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że protokoły z posiedzeń Komitetu Sterującego do spraw budowy stopnia wodnego S. od dnia powołania Komitetu do dnia złożenia wniosku o ich udostępnienie przez stronę skarżącą, są informacją prostą, podczas gdy stanowią one informację przetworzoną.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że informacja, o udostępnienie której wnioskowało Towarzystwo jest informacją prostą, a w konsekwencji, że na stronie skarżącej nie ciążył obowiązek wykazania, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej jest istotne dla interesu publicznego.Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji informacja przetworzona nie zawsze oznacza wytworzenie informacji nowej, wcześniej nieistniejącej. Organ skarżący kasacyjnie przyznał, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie wymagał wytworzenia zupełnie nowej informacji (dotychczas nieistniejącej), ale opracowania protokołów Komisji w taki sposób, który umożliwiałby ich udostępnienie. Na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji organ nie dysponował bowiem protokołami w wersji i formie nadającej się do udostępnienia. Organ skarżący kasacyjnie wskazał jednak, że powyższe nie oznacza automatycznie, jak twierdzi Sąd I instancji, że przedmiotem wniosku Towarzystwa była informacja prosta.W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie uznał, że udostępnienie protokołów Komisji wymaga wyłącznie wyszukania określonych informacji i ich zestawienia. Bez wątpienia powyższe czynności organ musiałby wykonać udostępniając żądane informacje. Sąd I instancji zdaniem organu skarżącego kasacyjnie pominął jednak, że dla udostępnienia informacji konieczne byłoby wykonanie dodatkowych czynności, które zostały szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).Na podstawie dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., którego upatruje w m.in. niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu i nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności nieuwzględnieniu faktu, że udostępnienie treści protokołów Komisji w zakresie żądanym przez Towarzystwo wymaga przeprowadzania analizy merytorycznej treści protokołów, w tym pogłębionej analizy prawnej w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz zwrócenia się do podmiotu prywatnego o wyrażenie zgody na ewentualne udostępnienie fragmentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Ponadto podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie zarzuca oparcie wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, tj. poprzez przyjęcie, że dla udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez Towarzystwo wymagane są jedynie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym oraz że realizacja wniosku strony skarżącej nie wymaga żadnej analizy organu i nie wymaga ze strony organu wykonania jakichkolwiek czynności, które z informacji prostych tworzyłyby informację przetworzoną oraz że informacja może być udostępniona przez organ w takiej formie w jakiej organ ją posiada. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić więc należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, do czego zmierza organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianych zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym zaskarżoną w sprawie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2022 r., nr DGWiŻŚ-2.051.1.2021 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc zarzuty naruszenia tego przepisu nie mogły odnieść skutku.Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w braku wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja jest informacją prostą, czym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pozbawił go możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd uchylając z tego powodu decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 lutego 2022 r.Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Towarzystwa zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.Za nieskuteczny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez "ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi Towarzystwa, podczas, gdy w świetle okoliczności sprawy i akt sprawy nie było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna miała charakter informacji przetworzonej, co powinno doprowadzić do uznania, że organ zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia oddalającego skargę".W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka naruszenie art. 151 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oczywiście nie stosował art. 151 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie oddalenia skargi, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.Nieskuteczne okazało się również powiązanie zarzutu niestosowanego w sprawie art. 151 p.p.s.a. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż z treści omawianego zarzutu wynika, że na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie usiłuje zakwestionować prawidłowość stanowiska Sądu I instancji co do uznania żądanej przez Towarzystwo informacji za informację prostą, a nie przetworzoną, a w tym celu niezbędne było wskazanie co najmniej na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie, niezależnie od tego, że w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, miały zastosowanie również proceduralne unormowania zawarte w k.p.a., bowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji takich stosuje się przepisy k.p.a. Niewątpliwie jednak ogólne standardy procedury wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy prowadzonej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać na prawidłową podstawę orzekania przez Sąd I instancji w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. W związku z brakiem tego powiązania omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).Organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że protokoły z posiedzeń Komitetu Sterującego do spraw budowy stopnia wodnego S. od dnia powołania Komitetu do dnia złożenia wniosku o ich udostępnienie przez stronę skarżącą, są informacją prostą, podczas gdy stanowią one informację przetworzoną. Zarzut ten jest nieskuteczny.W związku z treścią omawianego zarzutu wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje jednak podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Towarzystwa z dnia 6 grudnia 2021 r. jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a..