Wyrok - II SA/Łd 780/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 19 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2025 roku znak SKO.4120.186.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dlUchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 19 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2025 roku znak SKO.4120.186.25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dl
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Agata Sobieszek-Krzywicka
Podstawa prawna
art. 79
akpa
art. 80
kpa
art. 7
kpa
art. 61
ppsa
art. 106
ppsa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r., nr SKO.4120.186.25 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 28 maja 2025 r., znak: WU-A.6730.32.3.2025.IW o odmowie ustalenia, na wniosek K. S., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], obręb [...], gm. Miasto S..Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji K. S. (dalej także skarżąca; inwestor) wystąpiła wnioskiem z dnia 14 lutego 2025 r., zmodyfikowanym w dniu 25 marca 2025 r. w zakresie powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji. Z przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji wynika, iż w ramach planowanej inwestycji skarżąca planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, o następujących parametrach: szerokość elewacji frontowej od 10 m do 20 m; liczba kondygnacji naziemnych od 1 do 2; suma powierzchni kondygnacji nadziemnych od 100 m2 do 170 m2; wysokość od 3 m do 8 m; kąt nachylenia dachu od 150 do 400. Planowana łączna powierzchnia zabudowy działki ewidencyjnej objętej wnioskiem wynosi od 100 m2 do 300 m2, powierzchnia biologicznie czynna od 300 m2 do 1.200 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu minimalna/maksymalna 1500 m2. Obsługa komunikacyjna poprzez pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działkę ew. nr [...] do drogi publicznej powiatowej – ul. [...]. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył między innymi kopię mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak również warunki przyłączenia inwestycji do sieci energetycznej. W zakresie infrastruktury technicznej wodno-kanalizacyjnej inwestor wskazał, iż w tym zakresie obsługa inwestycji jest planowana poprzez studnię do poboru wody pitnej oraz bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Do wniosku załączono pełnomocnictwo, udzielone przez skarżącą D. S. (syn strony) do reprezentowania inwestora w postępowaniu w sprawi o ustalenie warunków zabudowy.Wskazaną wyżej decyzją z dnia 28 maja 2025 r. Prezydent Miasta Sieradza odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem wnioskowane przez inwestora parametry projektowanego budynku nie mieszczą się w przedziałach parametrów zastanych na analizowanym obszarze w zakresie: maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; wysokości zabudowy; geometrii dachu; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.Wydanie decyzji poprzedzone zostało analizą urbanistyczną terenu, na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, a której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowią załączniki do decyzji. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji organu I instancji, w dniu 14 maja 2025 r. do inwestora wystosowano zawiadomienie, stosownie do wymogów z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Z aktami sprawy oraz ze sporządzoną na potrzeby postępowania analizą urbanistyczną pełnomocnik skarżącej zapoznał się w dniu 22 maja 2025 r.W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponowne rozpatrzenia wskazywała na zasadność zwiększenia granic obszaru analizowanego do 420 m wokół terenu planowanej inwestycji, celem pełnego uwzględnienia istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i jej rzeczywistego charakteru, analogicznego do zabudowy przez nią planowanej.Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołując art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) wskazało na wstępie, że podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Dalej wskazało, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym skarżąca planuje realizację przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium wskazało, iż instrumentem służącym stwierdzeniu spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest tzw. analiza architektoniczno-urbanistyczna terenu wyznaczanego wokół terenu planowanej inwestycji w sposób określony w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w oparciu o którą określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uwzględniając charakter planowanej przez skarżąca inwestycji, Kolegium wskazało, że ze znajdującej się w aktach sprawy, załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej, obejmującej wyznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:1000, wokół objętej wnioskiem inwestora działki o nr ew. [...], obszar analizy o promieniu 207 m (stosownie do wymogu art. 61 ust. 5a p.p.s.a. odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji 69 m, określonego przez skarżącą we wniosku z dnia 14 lutego 2025 r.), wynika, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w formie budynków mieszkalnych parterowych oraz piętrowych z zabudową uzupełniającą – budynki gospodarcze i garażowe. Dodatkowo w obszarze analizowanym występują grunty rolne niezabudowane. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzuje się następującymi parametrami:1) linia zabudowy - nieregularna; wyznaczają ją elewacje frontowe budynków, które na analizowanym obszarze są oddalone od frontowej granicy działki od 20 m do 68,5 m;2) intensywność zabudowy - od 0,01 do 0,03, średnio 0,02, nadziemna intensywność zabudowy - od 0,01 do 0,03, średnio 0,02 (wnioskowana od 0,07 do 0,12);3) udział powierzchni zabudowy - od 1% do 2%, średnio 1%, (zgodnie z treścią wniosku planowana jest realizacja zabudowy o powierzchni od 100 m2 do 300 m2 na działce o powierzchni 1500 m2, co stanowi od 6,6% do 20% powierzchni zabudowy);4) szerokość elewacji frontowej - od 11,5 m do 21 m, średnio 17,8 m (wnioskowane dla budynku mieszkalnego od 10 m do 20 m);5) wysokość zabudowy - od 5,5 m do 9 m, średnio 7,4 m (wnioskowane od 3 m do 8 m);6) geometria dachu - dachy spadowe (dwu-, cztero- i wielospadowe), kąt nachylenia połaci od 30o do 40o, kalenice budynków zarówno równoległe, jak i prostopadłe w stosunku do frontu działki (wnioskowane: dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 15o do 40o, kalenica równoległa lub prostopadła do frontu działki);7) udział powierzchni biologicznie czynnej - od 93% do 99%, średnio 96%, (wnioskowane od 20% do 80%);8) liczba miejsc do parkowania - minimum jedno na jeden lokal mieszkalny, (wnioskowane: 2 miejsca parkingowe).W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek wnioskowane przez stronę parametry w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachu nie stanowią dużej anomalii w porównaniu z zastanymi na analizowanym terenie wskaźnikami, to jednak wskazane we wniosku parametry dotyczące intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej znacznie odbiegają od wskaźników występujących w obszarze analizowanym. Tym samym nie jest możliwe ustalenie parametrów zabudowy zgodnych ze wskazaniami zawartymi we wniosku inwestora, które są dla organów wiążące.Dodatkowo Kolegium wskazało, że w sprawie nie wyjaśniono w prawidłowy sposób, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie planowanej infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej. Jak wynika bowiem z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Niemniej jednak kwestia ta, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.Odnosząc się do argumentacji odwołania, co do zasadności powiększenia granic obszaru analizowanego Kolegium podkreślało, że wyznaczenie obszaru analizy nie może nosić znamion dowolności. Jest to dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy ze względu na układ urbanistyczny zabudowa znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze nie jest wystarczająca do określenia parametrów zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia i nie ma możliwości prawidłowego zbadania zaistnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, a wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia.W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie:1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwej analizie urbanistycznej, w której parametry zabudowy (kondygnacyjność, linia zabudowy, intensywność zabudowy, nadziemna intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych, wysokość zabudowy budynków mieszkalnych, geometria dachu, udział powierzchni biologicznie czynnej) zostały podane w sposób zbiorczy, bez przyporządkowania ich do konkretnych działek z obszaru analizowanego, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń i ocenę zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116)- dalej: rozporządzenie z 2024 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że nie zawiera wskazania, które z zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi działek na obszarze analizowanym zostały wykorzystane do określenia parametrów planowanej inwestycji, a które pominięto i z jakich przyczyn, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń i ocenę zgodności inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i 4 rozporządzenia z 2024 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że została oparta na wadliwej analizie urbanistycznej, która w części graficznej nie zawiera oznaczenia linii zabudowy ani powierzchni zabudowy, co tym samym uniemożliwia prawidłową ocenę zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że dokonał wadliwej kwalifikacji istniejącej na działce numer [...] zabudowy jako zagrodowej, podczas gdy w rzeczywistości nieruchomość pozostaje zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia warunków i parametrów dla planowanej inwestycji, a tym samym do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2024 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zakładającej ograniczenie obszaru analizowanego do minimum ustawowego, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego) pomimo, że działka skarżącej jest kilkukrotnie mniejsza od sąsiednich działek i właściwe było zwiększenie obszaru analizowanego, co uniemożliwiło prawidłową ocenę istniejącej zabudowy i zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa;6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2024 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji opartej na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistycznej i pomijającej przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy mieszkaniowej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] objętej obszarem analizowanym i zabudowanej budynkiem mieszkalnym.Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, to jest: 1. zrzutów ekranu ze strony internetowej geoportal.lodzkie.pl, obrazujących sposób zagospodarowania działek nr [...] i nr [...]- na okoliczność faktycznego sposobu zagospodarowania działki [...] i [...]; [...]. decyzji nr 192/2024 z 10 października 2024 r., znak: WU- A.6730.127.5.2024.DM- na fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki znajdującej się w obszarze analizowanym o tej samej, co objęta niniejszym postępowaniem, powierzchni polegającej na budowie domu jednorodzinnego o powierzchni nie mniejszej niż 45 m2 i nie większej niż 255 m2.W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej przedstawiał argumentację, która w jego ocenie świadczy o zasadności stawianych zarzutów.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych zarzutów Kolegium wskazało, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się część graficzna i tekstowa analizy wraz z załącznikami w formie tabel (poz. 4 wykazu akt). Pierwsza tabela obejmuje zabudowane działki ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych oraz parametrów dotyczących: powierzchni działek w metrach kwadratowych, powierzchni zabudowy w metrach kwadratowych, procentowego udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynków, wysokości zabudowy, geometrii dachu (kąt nachylenia połaci, rodzaj dachu, kierunek kalenicy), a także wyznaczonych linii zabudowy. Druga tabela przedstawia wyliczenia dotyczące intensywności zabudowy dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Trzecia tabela to zestawienie procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej na analizowanych działkach. Zbiorcze zestawienie dokonanych wyliczeń przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi jedynie podsumowanie dokonanej w tym zakresie analizy. Kolegium wyjaśniło, że w analizie urbanistycznej zawarto informację, które z zabudowanych działek zabudową mieszkaniową jednorodzinną zostały wykorzystane do określenia parametrów planowanej inwestycji wraz z podaniem ich numerów ewidencyjnych, a które pominięto. Kolegium podkreśliło dodatkowo, że strona miała możliwość weryfikacji prawidłowości ustaleń i ocenę zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, bowiem 20 maja 2025 r. pełnomocnikowi skarżącej zostało doręczone zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z czego ww. skorzystał.W dniu 19 grudnia 2025 r. obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej popierał wniesiona skargę oraz zawartą w niej argumentacje i wnioski.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi K. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z 28 maja 2025 r. o odmowie ustalenia, na wniosek skarżącej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], obręb [...], gm. Miasto S..Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.Wskazać bowiem należy, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) ustawodawca znowelizował między innymi brzmienie art. 61 ust. 5a, modyfikując zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, to jest w dniu 14 lutego 2025 r., brak było aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Przy czym ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że działkę budowlaną w rozumieniu w/w przepisu może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy).Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., znajdującym zastosowanie w sprawie, rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) dalej: rozporządzenie z 2024 r.Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpoznawanej sprawie ocena możliwości realizacji inwestycji na terenie i w kształcie wskazanym we wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2025 r. oparta została o sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego analizę urbanistyczną autorstwa inspektor I. W., której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji.Wskazać w tym miejscu należy ponownie, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wprowadza wymóg powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanych regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 - 6 u.p.z.p. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, że autor przeprowadzonej analizy posiada wymagane przepisami prawa uprawnienia. Co prawda z akt sprawy wynika, że I. W. jest zatrudniona na stanowisku podinspektora w Referacie Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta S., niemniej jednak Sąd nie może domniemywać posiadania stosownych uprawnień przez w/w z samego faktu zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że uprawnienia do projektowania decyzji o warunkach zabudowy powinno być wykazane w aktach sprawy, czy to w formie w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem autora decyzji, czy też w jakikolwiek inny sposób, np. poprzez zamieszczenie stosownej informacji na projekcie decyzji, czy też sporządzanej analizie urbanistycznej. Brak udokumentowania w aktach sprawy, że osoba, która sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymaga zbadania tej okoliczności, ponieważ niedopełnienie tego obowiązku skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., II OSK 488/20; wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 87/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić Sąd nie przesądza, że analiza urbanistyczna, jak i jej wyniki zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną, a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na marginesie wskazać także należy, że z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, czy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego sporządzony został przez uprawniony podmiot projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z którym została zapoznana strona skarżąca.Dalej przechodząc do treści samej analizy urbanistycznej wskazać należy, iż co do zasady wyznaczone na potrzeby przedmiotowego postępowania granice obszaru analizowanego w promieniu 207 m od granic terenu planowanej inwestycji (działki ew. nr [...]), odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji o wymiarach ok. 69 m, określonego we wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2025 r. jako część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej (działka ew. nr [...]), z której odbywa się główny wjazd na działkę, czynią zadość wymogom określonym w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Powołany przepis określa bowiem minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego wyznaczenie winno uwzględniać zarówno wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Prawidłowa interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. Wyznaczenie obszaru większego aniżeli wskazane minimum powinno być precyzyjnie wyjaśnione w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i jasno wynikać z części graficznej, tak by można było ocenić przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21; z 13 grudnia 2022 r., II OSK 2785/19; 15 listopada 2022 r., II OSK 1952/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Za trafne uznać również należy stanowisko procedujących w sprawie organów, iż odnośnikiem dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, winna być jedynie występująca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2024 r. ustalenia, o których mowa w § 1 (dotyczące parametrów nowej zabudowy – uwaga Sądu), określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku. Jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, ustalenia, o których mowa w § 1, określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym (§ 2 pkt 3 rozporządzenia z 2024 r.). Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy obejmującej zespół budynków (dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie najczęściej położone są w obrębie jednego podwórza). Tym samym pomimo, że zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to oba rodzaje zabudowy różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (por. wyroki NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; z 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Przyjęte jako odniesienie do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy konkretnie określone działki ewidencyjne zostały ujęte tabelarycznie wraz ze wskazaniem parametrów posadowionej na nich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wykaz tych działek stanowi załącznik do sporządzonej analizy urbanistycznej i znajduje się w przedłożonych ze skargą aktach administracyjnych postępowania. Jednocześnie zarówno w treści analizy urbanistycznej, jak i w uzasadnieniach podjętych w sprawie rozstrzygnięć wyjaśniono kwestię sposobu wyznaczenia linii zabudowy.Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdza, iż zarzuty zawarte w pkt 1-3 rozpoznawanej skargi uznać należało za niezasadne.Dalej odnosząc się do zarzucanego przez skarżącą nieuwzględnienia w sporządzonej analizie urbanistycznej działek o nr ew. [...], [...], [...], oraz działki ew. nr [...], która pomimo ewidencyjnego oznaczenia jako zabudowa zagrodowa w rzeczywistości zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak i prezentowanego w powyższym zakresie stanowiska organów wskazać należy, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje się analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przedmiotowa ocena musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki obrazuje sposób zagospodarowania terenu z oparciem się na rzeczywistych funkcjach i sposobie jego zagospodarowania. Jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U.2024 r. poz.1151) podstawę planowania przestrzennego (w tym także w drodze decyzji administracyjnej) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślenia wymaga również, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzenia przez autora analizy oględzin zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Mając zatem na uwadze ekspercki charakter analizy, której wykonanie oparte jest przede wszystkim na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, należy przyjąć, że dokument ten korzysta ze wzmocnionej mocy dowodowej, zbliżonej do dowodu z opinii biegłego. Dla podważenia ustaleń faktycznych zawartych w tej analizie, a dotyczących parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, nie jest zatem wystarczające przedstawienie przez stronę twierdzeń o wadliwości wspomnianych ustaleń. Twierdzenia takie powinny być poparte odpowiednimi dowodami, w tym przede wszystkim dowodami z dokumentów urzędowych lub ekspertyz wykonanych przez osoby wskazane w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., które w sposób przekonujący wykażą wadliwość analizy wykonanej na zlecenie organu. W realiach niniejszej sprawy takich dowodów nie przedłożono.Stąd też w ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty z pkt 4 i pkt 6 skargi.Niemniej jednak, w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, stanowisko procedujących w sprawie organów oparte o wnioski wywiedzione z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, uznać należy, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, za co najmniej przedwczesne dla negatywnego rozpatrzenia żądania skarżącej.Zarówno lektura wyników przeprowadzonej analizy, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji procedujących w sprawie organów obu instancji wskazują, że zasadniczą okolicznością, która przemawiała za uznaniem, iż w sprawie nie spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było stwierdzenie, że wnioskowane przez skarżącą parametry projektowanego budynku, i jako takie wiążące organ, nie mieszczą się w przedziałach parametrów zastanych na analizowanym obszarze w zakresie: maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy; udziału powierzchni zabudowy; wysokości zabudowy; geometrii dachu; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.Przypomnieć w tym miejscu należy, że istota ustalenia warunków dla nowej zabudowy polega na dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie parametrów dla nowej zabudowy, zgodnie z powołanym już wcześniej rozporządzeniem z 2024 r., co do zasady winno odpowiadać średnim parametrom zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, ale w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie go w inny sposób, pod warunkiem jednakże, że znajduje to uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej.Kwestia ta jest o tyle istotna, gdyż jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, przyjęta jako punkt odniesienia występująca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest na działkach ewidencyjnych o powierzchni kilku i kilkunastokrotnie większej niż objęta wnioskiem skarżącej działka ew. nr [...], o powierzchni 1.500 m2. Zgodnie z załączonym do analizy tabelarycznym wykazem powierzchnie uwzględnionych działek ewidencyjnych wynoszą: działka ew. nr [...] i nr [...] (zabudowane jednym budynkiem) – 17.791 m2; działki o nr ew. [...] i nr [...] (zabudowane jednym budynkiem) – 21.694 m2; działka ew. nr [...] – 13.468 m2; działki ew. nr [...] i nr [...] (zabudowane jednym budynkiem) – 22.988 m2. Wskazane powierzchnie ww. działek niewątpliwie wpływają na średnie parametry usytuowanej na nich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w szczególności te dotyczące intensywności zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, czy też udziału powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji na ustalane decyzją parametry dla nowej zabudowy. Powyższa okoliczność została całkowicie pominięta zarówno przez autora sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, jak i procedujące w sprawie organy. W ocenie Sądu, wykazana wyżej dysproporcja w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej objętej wnioskiem oraz działek ewidencyjnych uwzględnionych w analizie urbanistycznej stanowiła podstawę do rozważenia, czy w rozpoznawanej sprawie możliwe byłoby, a jeżeli tak to w jakim zakresie, odstąpienie od ustalenia parametrów dla planowanej przez skarżącą nowej zabudowy w wartościach średnich, zastanych w granicach obszaru analizowanego, co jest dopuszczalne w świetle regulacji powołanego wcześniej rozporządzenia z 2024 r. Tym bardziej, że gabaryty planowanego przez skarżącą do realizacji budynku mieszkalnego w istocie nie odbiegają od gabarytów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym, na co wskazują pozostałe parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy czy też geometrii dachu.W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek to inwestor określa podstawowe cechy planowanej inwestycji, to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, geometria dachu, czy też powierzchnia zabudowy to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Przy czym nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2433/14; z 26 lutego 2020 r., II OSK 1028/18; wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 487/19; wyrok WSA w Szczecinie z 30 września 2025 r., II SA/Sz 429/25; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Powoływana wyżej dysproporcja w powierzchni terenu planowanej przez skarżącą inwestycji (działki ew. [...]) oraz ww. przyjętych do analizy działek ewidencyjnych zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w ocenie Sądu winna również dać asumpt do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie możliwym byłoby, a jeżeli tak to w jakim zakresie, poszerzenie granic obszaru analizowanego. W tym zakresie, w treści sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej wskazano co prawda, że w minimalnie wyznaczonych granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a wyznaczenie większego obszaru analizowanego nie ma uzasadnienia, ponieważ teren poza wyznaczonym obszarem analizowanym (co najmniej 350 m wokół granic terenu inwestycji) cechuje się takimi samymi lub bardzo podobnymi elementami zabudowy i zagospodarowania terenu, co obszar objęty analizą. Jednakże przedstawiona argumentacja nie pozwala na ocenę, czy ww. znaczna dysproporcja powierzchni działek ewidencyjnych miała wpływ na końcowe wyniki analizy i czy w ogóle była uwzględniana przez jej autora.Powyższe w ocenie Sądu czyni zasadnym zawarty w pkt 5 skargi zarzut naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p.Odnosząc się do oddalonych na rozprawie wniosków dowodowych strony skarżącej, należy wskazać, że stosownie do treści art. 133 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Powyższe warunki w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przedłożone wraz ze skargą zrzuty ekranu ze strony internetowej www.geoportal.lodzkie.pl mają jedynie charakter poglądowy i jako takie nie mogą być traktowane jako dokumenty oficjalne, stanowiące podstawę czynności administracyjnych czy urzędowych, co wynika wprost z zastrzeżenia zamieszczonego na ww. stronie internetowej przez dostawcę usługi. Natomiast odnośnie przedłożonej kserokopii decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia 10 października 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki ew. nr [...] wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z załączonej do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy kopii mapy zasadniczej ww. działka, jest oddalona około 200 m w linii prostej w kierunku północnym od działki skarżącej i ma większą powierzchnię, co niewątpliwie wpływało zarówno na wyznaczone granice obszaru analizowanego, jak i wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej.Reasumując Sąd stwierdza, iż rozstrzygnięcia procedujących w sprawie organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., jak i prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe, oparte o wyniki sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy urbanistycznej, którą w ocenie Sądu z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do bezspornej dysproporcji, co do powierzchni działki ewidencyjnej objętej wnioskiem skarżącej i działek ewidencyjnych przyjętych do analizy uznać należy za niepełną, nie pozwalały na obecnym etapie postępowania, na bezsporne stwierdzenie, co do braku spełnienia ustawowego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W szczególności przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną winny rozważyć, czy ww. dysproporcja powierzchni działek ewidencyjnych wpływa w jakikolwiek sposób na możliwość ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, a jeżeli tak to czy zasadnym byłoby i w jakim zakresie poszerzenie granic obszaru analizowanego lub bądź też jednocześnie ustalenie tych parametrów z odstępstwem od występujących w obszarze analizowanym wartości średnich. Ustaleń w powyższym zakresie organy dokonają z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętych wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, w oparciu mapy uwzględniające aktualny stan w terenie, w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku skarżącej, stosownie do wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).P.K.. (pkt 2 wyroku).P.K.