sygn. III SA/Łd 587/25 19 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi

Wyrok - III SA/Łd 587/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 19 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 19 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lipca 2025 roku nr SKO.4141.197.2025 w przedmiocie nałożenia kOddalono skargę. Drogi publiczne, Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane). Dnia 19 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lipca 2025 roku nr SKO.4141.197.2025 w przedmiocie nałożenia k
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 grudnia 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący Anna Dębowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Dnia 19 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lipca 2025 roku nr SKO.4141.197.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.

UZASADNIENIE
Decyzją z 1 lipca 2025 r., znak: SKO.4141.197.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania C Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 marca 2025 r., nr 4013.4.0011.3.2025 o nałożeniu na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kary pieniężnej w wysokości 13 104 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w dzielnicy W., [...] (działka nr 38/11, obręb [...]) na wysokości posesji przy ul. [...] nr 92A w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o powierzchni 10,40 m2 na elewacji budynku w okresie od 23 stycznia do 12 lutego 2025 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.Organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 23 stycznia 2025 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi przeprowadzili kontrolę w terenie, w czasie której stwierdzili zajęcie pasa drogowego ulicy [...](działka nr 38/11, obręb[...]) na wysokości posesji o adresie [...] nr 92A "poprzez umieszczenie na elewacji budynku, dwustronnej reklamy" o treści "[...]" zainstalowanej bez zezwolenia zarządcy drogi. "Pomiar reklamy został dokonany z wykorzystaniem podnośnika koszowego. "Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego celem funkcjonowania dwustronnej reklamy wyniosła 10,40 m2". Z czynności kontrolnych sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.Zawiadomieniem z 23 stycznia 2025 r., doręczonym 3 lutego 2025 r., organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] (działka nr 38/11, obręb[...]) na wysokości posesji o adresie [...]nr 92A.12 lutego 2025 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w czasie której stwierdzono, że opisana wcześniej reklama nadal pozostaje w pasie drogowym.Kolejna kontrola z 20 lutego 2025 r. wykazała usunięcie dwustronnej reklamy z pasa drogowego.Zawiadomieniem z 24 lutego 2025 r. poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia.W takich okolicznościach faktycznych organ pierwszej instancji w decyzji z 26 marca 2025 r. przyjął, że w sprawie zaistniały wszystkie określone w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej "u.d.p.", przesłanki nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, tj.:- art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy to 10,40 m2, gdy w rzeczywistości rzut poziomy to 5 m2;- pkt III ppkt 12 załącznika do uchwały Rady Miejskiej nr LXVIII/2022/22 z dnia 16 listopada 2022 zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych poprzez przyjęcie opłaty za 10,40 m2, a nie za pięć;- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy objawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy wynosi 10,40 m2, a konstrukcja nośnika reklamowego w ogóle wchodziła w pas drogi publicznej.Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że podczas kontroli 23 stycznia 2025 r. pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili, że na elewacji budynku o adresie [...] 92A znajduje się dwustronna reklama o treści "[...]". Reklama ta, jak wynika ze zdjęć, umieszczona została na budynku, który znajduje się przy skrzyżowaniu dwóch ulic: [...] i[...]. Istotne jest to, że reklama ta nie została umieszczona na froncie budynku, lecz na jego szczycie. Budynek przy ul. [...] 92A znajduje się na kilku działkach i przylega do pasa drogi gminnej, tj. ul. [..] (działki nr 93/34 i 93/35) oraz do pasa drogi krajowej, tj. [...] (działka nr 38/11). Narożnik budynku, na którym zamieszczono reklamę bez zgody zarządcy drogi, znajduje się na działce nr 38/11. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr 38/11 w obrębie ewidencyjnym [...] w Ł. wpisana do księgi wieczystej pod numerem [...] jest własnością Miasta Łódź położoną przy[...] , tj. przy drodze krajowej nr 1. Oznacza to, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z 23 stycznia 2025 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu prawidłowo określił przedmiot tego postępowania, wskazując, że dotyczy zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej, tj. [...](działka nr 38/11). W decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo został określony przedmiot rozstrzygnięcia i w konsekwencji zastosowane odpowiednie stawki. Działka nr 38/11 obręb [...] stanowi pas drogowy drogi krajowej i znajduje się we władaniu w Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Doszło do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Umieszczenie w pasie drogowym drogi czy gminnej, czy krajowej na elewacji budynku dwustronnej reklamy usług gastronomicznych niewątpliwie wymagało takiego zezwolenia. Podlega ono bowiem kwalifikacji jako umieszczenie w pasie drogowym reklamy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p. Ustawodawca zdefiniował określenie "reklama" na użytek regulacji ustawy o drogach publicznych. Umieszczona przez skarżąca, utrwalona na zdjęciach wykonanych podczas kontroli przeprowadzonych 23 stycznia 2025 r. i 12 lutego 2025 r., tablica informująca o usługach gastronomicznych jest nośnikiem informacji wizualnej w rozumieniu definicji reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. Ustawodawca szeroko ujął definicję reklamy w ustawie o drogach publicznych. Reklamą w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych jest każdy nośnik informacji wizualnej promujący określone osoby, przedsiębiorstwa, towary czy usługi wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym, na przykład tej sformułowane w ustawie o radiofonii i telewizji, w której kładzie się nacisk na konieczność zawierania elementu promocyjnego oraz odnoszenia jej do sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług. Na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść. Nie ma znaczenia, co ona komunikuje. Może więc zawierać jedynie numer telefonu podmiotu oferującego usługę reklamową, określenie przedmiotu działalności, logo a już będzie reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie na tablicy reklamowej znajdowała się informacja o prowadzonej działalności gastronomicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że umieszona przez skarżącą na szczycie budynku przy ul. [...] nr 92A dwustronna reklama jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarżąca tego faktu nie kwestionuje. Skarżąca nie kwestionuje także faktu bycia właścicielem reklamy, która w okresie od 23 stycznia 2025 r. do 12 lutego 2025 r. znajdowała się na budynku o adresie [...] 92A. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. Jest on także biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku. Zawiadomieniem z 24 lutego 2025 r., doręczonym 4 marca 2025 r., organ pierwszej instancji powiadomił skarżącą o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed rozpatrzeniem sprawy. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Faktem zatem bezspornym w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i niekwestionowanym przez skarżącą jest to, że we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie, tj. od 23 stycznia 2025 r. do 12 lutego 2025 r., nie miała ona zezwolenia zarządcy drogi na zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] (działka nr 38/11, obr.[...]) na wysokości posesji o adresie [...] 92A poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy na elewacji budynku. Powierzchnia reklamy wraz z jej konstrukcją została prawidłowo określona i wyniosła łącznie 10,40 m2 (1,03 m x 5,05 m x 2 strony). Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym niniejszego postępowania określa uchwała Nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W jej załączniku w pkt II (Lp. III pkt 12): a) Umieszczenie urządzeń obcych innych niż wymienione i reklam określono stawkę w odniesieniu do pasa drogowego dróg krajowych w kwocie 6,00 zł za 1 m2/dzień. Decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany. Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też w jego niezłożeniu. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary. Dla wymiaru kary pieniężnej istotne znaczenie ma wielkość tablicy (urządzenia reklamowego). Organ pierwszej instancji zasadnie przyjął powierzchnię reklamy jako 10,40 m2, bowiem reklama była dwustronna. Na powyższy wymiar składa się 1,03 m x 5,05 m x 2 strony.Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji trafnie odmówił zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Za niewątpliwe uznał, że skarżąca popełniła delikt administracyjny w postaci umieszczenia dwustronnej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Spółka jest podmiotem profesjonalnym i to w jej interesie było zadbanie o dopełnienie wszelkich formalności prawnych związanych z umieszczeniem reklamy nad chodnikiem w przestrzeni pasa drogowego. Skarżąca nie po raz pierwszy dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z 26 lutego 2025 r., nr 4013.3.0052.2.2025 Prezydent Miasta Łodzi nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Ś. ulicy [...] (działka nr 290/24, obr.[...]) na wysokości posesji nr 8 w celu umieszczenia dwustronnej reklamy na elewacji budynku bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 4 listopada 2024 r. do 27 listopada 2024 r. Decyzję tę organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzją z 1 kwietnia 2025 r., nr SKO. 4141.175.2025. W decyzji tej organ drugiej instancji wyjaśnił skarżącej, jak liczy się powierzchnię zajętego pasa drogowego w przypadku dwustronnej reklamy. Ponadto już w 2022 i 2023 r. Skarżąca zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy ul.[...], za co zostały na nią nałożone w drodze decyzji administracyjnych kary (decyzje Prezydenta Miasta Łodzi nr 4013.3.0040.2.2022 i nr 4013.3.0034.1.2023). Skarżąca zna procedury związane z zajęciem pasów drogowych i sankcje wynikające z braku stosownych zezwoleń, lecz notorycznie zajmuje pasy drogowe, lekceważąc obowiązujące w tym zakresie normy prawne. Umieszczenie dwustronnej reklamy w pasie drogowym Alei [...] od 23 stycznia 2025 r. do 12 lutego 2025 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Organ pierwszej instancji trafnie wskazał, że w odniesieniu do dobra prawnego w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego konieczne jest wykazanie, właśnie poprzez wymierzenie kary pieniężnej, że faktycznie dobro to jest chronione, a jednocześnie wszyscy, którzy je naruszają poprzez ustawienie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, ponoszą jednakowe konsekwencje prawne. Naruszeniem zasady równego traktowania byłoby odstępowanie od nałożenia kary, podczas gdy w innych przypadkach w odniesieniu do innych członków społeczeństwa kara taka została nałożona. Cel kary nie zostałby zrealizowany, gdyby organ poprzestał jedynie na pouczeniu skarżącej. Z punktu widzenia celów prewencyjnych kary administracyjnej istotny jest jej aspekt wychowawczy. Odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej byłoby aktem antywychowawczym i jasnym sygnałem dla wszystkich innych członków społeczeństwa, że w łatwy sposób można uniknąć konieczności poniesienia konsekwencji finansowej swojego zachowania.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie w całości.Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:1. art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy to 10, 40 m2, gdy w rzeczywistości rzut poziomy to 5,2 m2, natomiast rzut poziomy zajmujący pas drogi to około 0,4 m2;2. pkt III ppkt 12 załącznika do uchwały Rady Miejskiej nr LXVIII/2022/22 z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwalę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych poprzez przyjęcie opłaty za 10,40 m2, a nie za 5,2 m2 jako cała pionowa powierzchnia reklamy w sytuacji, w której zajęcia pasa drogowego to około 0,4, m2;3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, objawiające się w wybiórczym potraktowaniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy wynosi 10,40 m2.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.15 września 2025 r. skarżąca została poinformowana o zgłoszeniu przez organ tego wniosku w odpowiedzi na skargę oraz o tym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, jak również o tym, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jednocześnie doręczono jej odpowiedź na skargę. Skarżąca nie zażądała jednak przeprowadzenia rozprawy.W piśmie z 10 października 2025 r. skarżąca w uzupełnieniu dotychczasowego stanowiska w sprawie podniosła, że organy w niniejszej sprawie w sposób całkowicie błędny ustaliły powierzchnię gruntu, jaką zajmuje reklama umieszczona na elewacji budynku skarżącej przy ul. [...] 92 w Ł. Z uwagi na to, że reklama znajdowała się na nośniku usytuowanym na budynku, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez reklamę nie może być ustalona według rzutu pionowego, lecz powinna zostać ustalona w oparciu o faktycznie zajmowaną powierzchnię gruntu, tj. na podstawie rzutu poziomego, którego wykonania organ zaniechał.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:Skarga nie jest zasadna.Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.W rozpoznawanej sprawie organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a zawiadomiona o tym wniosku skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego zaistniała przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.:Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 lipca 2025 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 marca 2025 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 13 104 zł za zajęcie od 23 stycznia do 12 lutego 2025 r. pasa drogowego drogi krajowej w dzielnicy W., Alei [...] (działki nr 38/11, obręb [...]), na wysokości posesji o adresie [...] nr 92A).Podstawę materialnoprawną wyżej wymienionych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych.Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednocześnie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 23 u.d.p., reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowalub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.).Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych jako widoczny dla użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, posiadający materialną formę, w tym między innymi formę płaskiej tablicy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, która będzie wypełniona określoną wizualną treścią. W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być zatem rozumiane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, że chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania. Z tych względów płaska tablica reklamowa z zamocowanymi i konstrukcją nie zawierająca jednak jakikolwiek informacji wizualnej (pusta tablica) nie może być uznawana za reklamę. Jeżeli jednak taką informację wizualną posiada, jest już nośnikiem informacji, zaś wraz z konstrukcją i zamocowaniami stanowi reklamę. W takim wypadku za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię tablicy reklamowej, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (słowna, graficzna itp.), umieszczona na konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi.W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości miejsce, w którym doszło do umieszczenia spornej reklamy, jak również okoliczność, że nastąpiło to w pasie drogowym drogi krajowej Alei [...] (działka nr 38/11, obręb[...] , na wysokości posesji o adresie ul. [...]nr 92A).Odnosząc się do okoliczności podnoszonej przez skarżącą zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 marca 2025 r., jak i w skardze, jakoby organ zaniechał badania, czy reklama w ogóle zajmowała pas drogowy oraz czy była kompletna (a nie "szkieletem"), sąd zauważa, że w aktach sprawy znajdują się protokoły z kontroli w terenie przeprowadzonej 23 stycznia 2025 r. i 12 lutego 2025 r., do których złączono dokumentację fotograficzną pozwalającą bez wątpliwości ustalić, że w okresie od 23 stycznia do 12 lutego 2025 r. na reklamie znajdowała się treść "[...]". Reklama ta była dwustronna. Wychodziła poza ściany budynku, do którego tylko z jednego boku była umocowana, co powodowało, że była zawieszona w przestrzeni nad chodnikiem. Tablica ta niewątpliwie zwiększała zasięg wizualnej informacji o świadczeniu w tym miejscu, tj. na nieruchomości skarżącej, usług, i stanowiła jej własność. Podkreślenia wymaga, że sama skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przyznała, że zajęła pas drogowy. W skardze zarzuciła, że zajęcie pasa drogowego to około 0,4 m2. W uzasadnieniu skargi natomiast oświadczyła, że "(...) baner nie był przytwierdzony do pasa ruchu, lecz był zawieszony nad chodnikiem oraz zamontowany na fasadzie budynku skarżącej i w żaden sposób nie ograniczał ruchu, jak również w żaden sposób nie ograniczał widoczności. W konsekwencji nie stwarzał jakiegokolwiek niebezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie mówiąc już o tym, iż powierzchnia zajęta chodnika to ok. 0,4 m2, a nie 10,40 m2". W toku postępowania przed organami administracji skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwnych. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 23 stycznia 2025 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o ustaleniach poczynionych podczas kontroli w terenie w tym dniu – o wymiarach powierzchni zajętego pasa drogowego (10,40 m2) przez dwustronną reklamę umieszczoną na budynku przy ul. Przybyszewskiego 92A. Zawiadomienie to doręczono skarżącej 3 lutego 2025 r., lecz pomimo tego reklama ta w dalszym ciągu pozostawała w tym miejscu jeszcze do 12 lutego 2025 r.W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest ustalony okres zajęcia tego pasa, wynoszący 21 dni (od 23 stycznia do 12 lutego 2025 r.), co ma oparcie w stosownej dokumentacji z przeprowadzonych kontroli w terenie (protokoły z kontroli z 23 stycznia 2025 r. i 12 lutego 2025 r.) oraz dokumentacji fotograficznej.Poza sporem jest także, że skarżąca we wskazanych w zaskarżonej decyzji dniach nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej Alei [...] w Łodzi.Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze kwestionuje jednak przyjętą przez organy administracji metodykę obliczania wysokości kary poprzez przyjęcie, że rzut poziomy reklamy wynosi 10,40 m2 (obustronna powierzchnia reklamy), a nie za 5,2 m2, jako cała pionowa powierzchnia reklamy, w sytuacji gdy rzut poziomy zajmujący pas drogowy to około 0,4 m2.Według organów administracji powierzchnia reklamy liczy 1,03 m x 5,05 m, przy czym łączna jej wielkość wynosi 10,40 m2, bowiem treść reklamy dwustronnej liczona jest z każdej jej strony. Na załączonej do protokołów z kontroli w terenie 23 stycznia 2025 r. i 12 lutego 2025 r. dokumentacji fotograficznej wskazano, w jaki sposób dokonano powyższego pomiaru.Sąd nie dostrzega naruszenia art. 40 ust. 4 u.d.p. przyjętą przez organy metodyką obliczania wysokości kary. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Dlatego dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 u.d.p., w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Wskazać należy, że sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym (por. wyroki NSA: z 17 października 2008 r., II GSK 392/08; z 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08; z 15 maja 2008 r., II GSK 121/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 1099/19). Przywołany pogląd sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, dostrzegając jednocześnie, że argumentacja ta jednoznacznie wskazuje na adekwatność i proporcjonalność działania organów. Nieproporcjonalnym, a nadto sprzecznym z art. 40 ust. 6 u.p.d., byłoby bowiem ustalenie wysokości kary w ograniczeniu jej do powierzchni konstrukcji reklamy, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje na "powierzchnię reklamy" jako czynnika stanowiącego podstawę obliczeń. Ponadto, skoro zamysłem reklamy dwu- czy wielostronnej jest faktycznie adekwatne do tego zwielokrotnienie możliwości jej wizualnego odbioru, to przyjęcie metodyki oczekiwanej przez stronę, a odmiennej od zastosowanej w sprawie niweczyłoby sens przywołanego powyżej przepisu ustawy o drogach publicznych oraz stanowiło formę zachęty do manipulowania konstrukcją nośnika reklamy w taki sposób, aby umożliwiał on zamieszczenie na nim treści o relatywnie większej powierzchni niż powierzchnia samej konstrukcji, po to tylko, aby zminimalizować wysokość opłat związanych z zajęciem pasa drogowego pod taką reklamę. Takie postępowanie trudno zaś pogodzić zarówno z praworządnością, jak i proporcjonalnością, wobec czego nie mogło ono znaleźć uznania sądu (por. wyroki WSA w Łodzi z 26 marca 2025 r., III SA/Łd 64/25; z 29 października 2025 r., III SA/Łd 387/25).Wskazać też należy, że w przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono zatem luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2024 r., III SA/Gd 719/23). Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16 oraz z 9 lipca 2020 r., II GSK 4287/17).Dokumenty zgormadzone w aktach postępowania administracyjnego pozwalają na dokonanie przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Sąd nie ma powodów do podważenia ich wiarygodności. Organy administracji wyjaśniły, dlaczego nie odstąpiły od wymierzenia kary. Wskazały, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym i nie pierwszy raz dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, o czym świadczą inne postępowania w tym przedmiocie zakończone decyzjami o nałożeniu kar (decyzje nr 4013.3.0040.2.2022, nr 4013.3.0034.1.2023 i nr 4013.3.0052.2.2025). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wyrokiem z 29 października 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 387/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 kwietnia 2025 r., znak: SKO. 4141.175.2025 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 lutego 2025 r., nr 4013.3.0052.2.2025 o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Ś, ul. [...] (działka nr 290/24, obr.[...]), na wysokości posesji nr 8 w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o powierzchni 10 m2 na elewacji budynku w okresie od 4 do 27 listopada 2024 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.W świetle powyższego nie można zatem zarzucić organom wadliwej oceny materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów wskazanych w skardze, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.d.j.., oddalił skargę.d.j.