Wyrok - III OSK 2568/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/23 w sprawie ze skargi T.W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej miniUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Służba Celna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1570/23 w sprawie ze skargi T.W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej mini
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
świadek
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 110
kpa
art. 156
kpa
art. 109
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 134
ppsa
art. 133
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., II SA/Wa 1570/23, po rozpoznaniu skargi T.W. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 8 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie zdolności do służby, oddalił skargę.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.31 stycznia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") skierował skarżącego do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej: "RKL", "Komisja Rejonowa") w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby oraz związku poszczególnych chorób ze służbą.RKL orzeczeniem z 15 lipca 2022 r., nr [...] uznała skarżącego za zdolnego do służby, przyznając mu kategorię "A". RKL rozpoznała u skarżącego, na mocy art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 398 ze zm., dalej: "ustawa o komisjach lekarskich") w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służb przez kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 831, dalej: "rozporządzenie z 13 kwietnia 2017 r.") i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2473, dalej: "rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r."):- sytuacyjną reakcję dezadaptacyjną nieznacznie upośledzającą zdolności przystosowawcze (§ 58 pl r.ch.; kategoria "A"),- hemoglobinopatię (bez podania podstawy prawnej),- przebyte złamanie obojczyka prawego leczone operacyjnie w 2016 r. - bez następstw (bez podania podstawy prawnej).RKL stwierdziła, że nie istnieje związek ww. schorzeń albo ułomności (inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył DIAS, wnosząc o ponowne przeprowadzenie badań psychologicznych i psychiatrycznych skarżącego. W uzasadnieniu odwołania DIAS wyjaśnił, że skierował skarżącego na badania, z uwagi na jego zachowanie wobec współpracowników noszących znamiona stalkingu.Po rozpoznaniu odwołania, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL", "CKL Skład Orzekający w [...]") orzeczeniem z 8 maja 2023 r., nr [...] uchyliła zaskarżone orzeczenie RKL i orzekła, że skarżący jest trwale niezdolny do służby w Służbie Celno-Skarbowej (kategoria "C").W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że skarżącego zaproszono do siedziby CKL 5 grudnia 2022 r., na badanie w trybie odwołania. Podczas badania skarżącego skierowano na konsultacje psychiatryczną. CKL dokonała wstępnej oceny stanu zdrowia skarżącego i zaleciła dostarczenie kompletnej dokumentacji z poradni psychiatrycznej i psychologicznej. Lekarz psychiatra 16 stycznia 2023 r. zapoznał się z dostarczoną przez orzekanego dokumentacją medyczną i rozpoznał u skarżącego uporczywe zaburzenia nastroju – zaburzenia afektywne, upośledzające zdolności adaptacyjne, wymagające kontynuacji dotychczasowego leczenia specjalistycznego. CKL uznała, że schorzenia skarżącego mają charakter przewlekły, wymagający dalszego leczenia i czynią go niezdolnym do służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie rozporządzenia z 13 kwietnia 2017 r. CKL zaliczyła skarżącego do III grupy inwalidzkiej (bez związku ze służbą).Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że sąd administracyjny, kontrolując wydane w sprawie orzeczenia komisji lekarskiej, nie ocenia kwestii medycznych, a kontrola sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności weryfikacji, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach, jak również, czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.W świetle powyższych kryteriów, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie CKL nie narusza ani prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności zaskarżonego orzeczenia, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia rzekomego wydania przez CKL w tym samym dniu dwóch odmiennych, co do treści orzeczeń dotyczących tej samej osoby i ewentualnego wprowadzenia do obrotu prawnego drugiego z tych orzeczeń (z którym pełnomocnik zapoznał się w siedzibie organu i którego kopię załączył do skargi) nie może być uznana za pewną.Uzasadniając swoją ocenę Sąd pierwszej instancji wskazał po pierwsze, że załączona przez skarżącego do skargi kopia "orzeczenia" CKL z 8 maja 2023 r., jak również załączona przez CKL kopia "orzeczenia" CKL z 8 maja 2023 r., poświadczona za zgodność z oryginałem - nie zawierają podpisów członków CKL, uprawnionych do wydania takiego orzeczenia. Sąd Wojewódzki odnotował przy tym, że w świetle art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji jest składnikiem niezbędnym do uznania, że mamy do czynienia z orzeczeniem, a nie z jego projektem, który nie spotkał się z akceptacją osób uprawnionych do jego podpisania.Po drugie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w aktach administracyjnych i sądowych nie ma dowodów wskazujących, że projekt "orzeczenia" CKL z 8 maja 2023 r. został doręczony skarżącemu, czy DIAS. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało przyjąć, że projekt ww. "orzeczenia" nie wszedł do obrotu prawnego, gdyż nie został doręczony.Po trzecie w oparciu o pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 marca 2024 r., w którym poinformowano, że organ ten nie prowadzi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia CKL, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie toczy się żadne postępowanie nadzwyczajne związane z ww. projektem orzeczenia, który nie wszedł do obrotu prawnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, że pozostałe podniesione w skardze zarzuty w związku z wnioskiem o ewentualne uchylenia zaskarżonego orzeczenie CKL nie mogły być uznane za zasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie orzekał właściwy miejscowo i rzeczowo organ. CKL przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, zebrała obszerny materiał dowodowy, jak również rozpatrzyła tenże materiał dowodowy w sposób należyty, uwzględniając przy tym podnoszone przez DIAS w odwołaniu zarzuty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, świadczy o tym zarówno zebrana w sprawie dokumentacja medyczna, jak również protokół poprzedzający wydanie zaskarżonego orzeczenia. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji odnotował, że CKL dokonała oceny stanu zdrowia skarżącego na podstawie badań lekarskich, o których mowa w uzasadnieniu orzeczenia oraz dokumentacji medycznej załączonej przez skarżącego.Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonego orzeczenia, które podlegało stwierdzeniu nieważności wskutek rażącego naruszenia prawa przez organ drugiej instancji,2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze,3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze4. art. 134 § 1 p.p.s.a, i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze,5. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA dowodu z akt postepowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] o sygnaturze akt: [...] w tym w szczególności z zeznań Przewodniczącej Centralnej Komisji Lekarskiej SO w [...] A.P. oraz Przewodniczącego Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] W.K., postanowienia o wszczęci u śledztwa w zakresie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, stanowiska Centralnej Komisji Lekarskiej skierowanego do Prokuratury,6. art. 145 § 1 lit a, b, c p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o komisjach lekarskich oraz art. 8, art. 16, art. 80 art. 109 oraz art. 110 § 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, że nie wydano dwóch orzeczeń o nr [...] z 8 maja 2023 r. przez CKL Skład Orzekający w [...], normującą kwestie zdolności do służby na podstawie jednego skierowania na badania oraz jednego odwołania, o sprzecznych treściach w jednej stwierdzającą niezdolność do pełnienia służby oraz w drugiej uchylającej orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Komisję Rejonową oraz błędne uznanie przez WSA, że orzeczenie stwierdzające niezdolność do pełnienia służby jest orzeczeniem prawidłowym i prawidłowo doręczonym stronie, w sytuacji gdy stoi to w sprzeczności z zeznaniami świadków oraz stanowiskiem wyrażonym przez CKL kierowanym do różnych instytucji w szczególności potwierdzonym w dowodach z postepowania przygotowawczego,7. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, że Centralna Komisja Lekarska mogła wydać orzeczenie na niekorzyść osoby badanej, w sytuacji braku sprzeczności z prawem lub wydania z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych orzeczenia I instancji wydanego przez [...] Rejonową Komisję Lekarską,8. art. 145 § 1 lit. a, b, c p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z art. 107 § 3, 7, 8 i 11 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, że CKL działała prawidłowo, w zgodzie z powołanymi ww. przepisami i mogła nie uzasadniać przyczyny wydania nowego orzeczenia,9. art. 145 § 1 lit. a, b, c p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich w zw. z art. 107 § 3, 7, 8 i 11 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że CKL mógł wydać ważne orzeczenie, które posiada istotne wewnętrznych sprzeczności w zakresie stwierdzeniu niezdolności do służby wzajemnie wykluczające się zapisy w orzeczeniu, w sytuacji gdy mając na uwadze wewnętrzne sprzeczności orzeczenia, Sąd pierwszej Instancji winien uznać to za przyczynę nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.,10. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, że CKL na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego mogła wydać orzeczenie o niezdolności do pełnienia służby w sytuacji braku dokumentacji medycznej funkcjonariusza z leczenia, a zatem miało to istotny wpływ na wynik sprawy.Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie szósty zarzut skargi kasacyjnej.Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało zaskarżone orzeczenie CKL [...] Centralnej Komisji podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w [...] z 8 maja 2023 r., stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby w Służbie Celno-Skarbowej. I to właśnie to orzeczenie było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne. Stosownie do art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie (...). Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Oznacza to, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje, że nie mamy do czynienia wówczas z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot.Jak stanowi natomiast art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a w niektórych przypadkach może być ogłoszona ustnie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Brak podpisu dyskwalifikuje decyzję jako akt prawnie wiążący - nie może on wywierać żadnych skutków prawnych. Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty kierowane do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne wydane w sprawie decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. O wprowadzeniu do obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji i o ich obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia decyzji, a nie jej pozbawionej podpisu kopii. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda kopia decyzji doręczana stronom musi być zatem podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz decyzji jest decyzją na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 782/10). Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy pozostawia się oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręcza się tylko niepodpisane kopie decyzji. Z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej kopię, czy też projekt decyzji.Jak wynika z dokumentacji sprawy, i co nie jest okolicznością sporną, proces orzeczniczy skarżącego, przeprowadzony przez CKL Skład Orzekający w [...], zakończył się 8 maja 2023 r. sporządzeniem dwóch, sprzecznych w swej treści orzeczeń dotyczących zdolności skarżącego do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tylko jedno z nich, stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby, zostało podpisane przez pełny skład Komisji i doręczone skarżącemu, wchodząc tym samym do obrotu prawnego. Tym samym tylko ten akt mógł zostać zbadany pod kątem legalności przez orzekający w sprawie Sąd administracyjny. Znajdująca się w aktach sprawy kopia niepodpisanego orzeczenia Komisji, którym uchylono orzeczenie komisji rejonowej i skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Rejonową Komisję Lekarską w [...], nie stanowi decyzji a jedynie jej projekt, który nigdy nie wszedł do obrotu prawnego (nie został doręczony stronom postępowania) i nie wywołuje skutków prawnych. Okoliczności w jakich doszło do zaistniałej w sprawie sytuacji są z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia irrelewantne i mogą podlegać badaniu w innym, właściwym, przewidzianym przepisami ustawy, postępowaniu nadzorczym.Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia ww. przesłanki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak wskazany wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tego typu przepis nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne również wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej, co również w sprawie nie miało miejsca. Ponadto, przepisów wynikowych nie można naruszyć w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują one sposób rozstrzygnięcia sprawy.Podkreślić dodatkowo należy, iż nie sposób dopatrywać się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., II GSK 1889/24).Istotnym jest również, że przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać więc należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, i tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny, jak i podnoszonego w skardze kasacyjnej nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji pominął załączony przez skarżącego projekt orzeczenia CKL Skład Orzekający w [...] z 8 maja 2023 r. Został on poddany analizie Sądu, a jej wynik znajduje się w uzasadnieniu skarżonego wyroku.Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Ma ono wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11).Dodatkowo wskazać można, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie występował z wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie określonym w skardze kasacyjnej.Zasadny jest natomiast ten zarzut skargi kasacyjnej, który wytyka wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zastrzec jednak trzeba, że powyższe stanowisko odnieść należy tylko do takich zarzutów, które nie dotyczą istoty rozpoznawanej sprawy, pozostając bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach skoncentrował się na kwestii niewątpliwie najmocniej akcentowanej przez skarżącego, tj. na problemie sporządzenia przez CKL Skład Orzekający w [...] dwóch orzeczeń o sprzecznych rozstrzygnięciach. Uznanie, że w sprawie do obrotu prawnego weszło orzeczenie podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego i doręczone stronom, i to właśnie to orzeczenie było kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji, obligowało Sąd do przeprowadzenia badania legalności tego właśnie orzeczenia, przy uwzględnieniu zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze kierowanej do WSA w Warszawie. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest enigmatyczna, sprowadzająca się do wyrażenia ogólnych tez, bez odniesienia ich do okoliczności przedmiotowej sprawy. Brak stanowiska Sądu jest istotny zwłaszcza w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym Centralna Komisja Lekarska nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. W skardze skarżący podnosił, że w zaskarżonym orzeczeniu brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia zmiany orzeczenia Komisji Rejonowej, która to zmiana został dokonana na jego niekorzyść, nie wskazano w nim także jakie istotne okoliczności zostały pominięte przez orzekającą w pierwszej instancji Komisję. Ten zarzut, odnoszący się niewątpliwie do kwestii zasadniczej w ramach kontroli zaskarżonego orzeczenia, nie doczekał się w istocie sądowej oceny. Za taką nie może być uznana bowiem przyjęcie przez Sąd, że CKL nie dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o komisjach lekarskich i Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 39 ust. 5 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby, uzasadnia się szczegółowo. Sąd powinien zatem ocenić, czy warunek ten w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak również oceny zarzucanej przez skarżącego sprzeczności występującej w zaskarżonym orzeczeniu. W orzeczeniu tym jedno z rozpoznań zostało zakwalifikowane do kategorii B czyli "zdolny do służby z ograniczeniem", pozostałe rozpoznania nie zostały zaliczone do chorób i ułomności w rozumieniu wykazu chorób i ułomności ujętych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do pełnienia służby przez kandydata do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Finalnie Komisja zaliczyła skarżącego do kategorii C – trwale niezdolny do służby. Być może można byłoby tę sprzeczność potraktować jako oczywistą omyłkę, ale biorąc pod uwagę okoliczności całej sprawy należało tę kwestię rozważyć z należytą starannością, a tego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak. Nie można natomiast podzielić zarzutu skarżącego odnoszącego się do braku jego dokumentacji medycznej z leczenia, albowiem, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, a co skutecznie nie zostało podważone w skardze kasacyjnej, ocena stanu zdrowia skarżącego została dokonana na podstawie badań lekarskich, o których mowa w orzeczeniu oraz dokumentacji medycznej załączonej przez skarżącego.Wskazane powyżej braki w rozważaniach Sądu pierwszej instancji w istocie uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli zaskarżonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku w omówionym zakresie.Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając ponownie w sprawie WSA w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej stanowisko i dokona oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, rozważając zarzuty kierowane pod jego adresem przez skarżącego.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a..