sygn. I OSK 394/24 22 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 394/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 346/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei PaństwOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 346/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państw
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy nieustalone
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 22 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Wesołowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 346/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 grudnia 2022 r., nr KKU 20/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 346/23, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej "skarżąca", "Spółka") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 grudnia 2022 r. nr KKU 20/22 utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr NWXVa.7532.913.2015 stwierdzającą nabycie przez Gminę Sosnowiec, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ew. Nr [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr A o pow. [...] ha i nr B o pow. [...] ha, objętej KW nr [...].Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W związku z pismem zastępcy Prezydenta Miasta Sosnowca z 4 listopada 2015 r. i zawiadomieniem z 25 stycznia 2016 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Sosnowiec prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Organ zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr A i nr B o łącznej pow. [...] ha stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Analiza działu II ww. księgi wieczystej wskazuje, że Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. Następnie Wojewoda wskazał, że z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w Sosnowcu - Geodety Powiatowego z 11 września 2015 r. wynika, że w ewidencji gruntów, według stanu na 27 maja 1990 r., ww. działki oznaczone były użytkami "Tr" (tereny różne), zapisane były w rejestrze gruntów nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa, a jako władający PKP. Obecnie działki w ewidencji gruntów mają takie samo oznaczenie użytków. Ujawnione są jako własność Skarbu Państwa, a jako władający figuruje Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach. Natomiast, z akt sprawy wynika, że działka A jest niezabudowana, natomiast na działce B posadowiony jest garaż blaszany.Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta Sosnowca z 1 października 2015 r., nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z ww. oświadczenia wynika, że przedmiotowy grunt (uprzednio działka nr C) objęty był decyzją z 16 października 1986 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu Śląskiej DOKP w Katowicach. W odniesieniu do działki nr B, został złożony przez PKP S.A. w Warszawie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z pisma Dyrektora Regionalnego ds. Ewidencji Nieruchomości PKP S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach z 28 października 2015 r. wynika, że podmiot ten nie dysponuje decyzją o przekazaniu w zarząd na rzecz PKP przedmiotowego gruntu na 27 maja 1990 r. oraz że przedmiotowy grunt objęty był jedynie decyzją z 14 października 1986 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu Śląskiej DOKP w Katowicach. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w niniejszym postępowaniu opisana decyzja o opłatach nie stanowiła dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości 27 maja 1990 r. W odniesieniu do działki nr A został złożony przez PKP S.A. wniosek o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z 21 września 2005 r. w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przepis ten przewiduje, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.Wobec powyższego organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, ponieważ nie została w stosunku do niej wydana zarówno decyzja właściwego organu o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd, jak również inny dokument potwierdzający tytuł prawny dla przedsiębiorstwa. Wojewoda dodał, że do 31 lipca 1985 r., tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które to prawo później przekształciło się w zarząd. Również wcześniejsze uregulowania prawne - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów - przewidywały, że przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej i powyższe prawo nie mogło powstać w sposób dorozumiany.Wojewoda podniósł też, że kwestie dokumentowania prawa władania nieruchomością jako negatywnej przesłanki komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy były przedmiotem analizy przez NSA w uzasadnieniu uchwały z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Zgodnie z uchwałą pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej "uggwn" oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Wojewody, brak decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 38 ust. 2 uggw, potwierdzającej przekazanie przedmiotowego gruntu w zarząd, przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, bowiem nie została wydana decyzja o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd. Ponadto Wojewoda powołał się także na brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz na art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., w powiązaniu z art. 6 uggwn.W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i art. 12 ustawy, uznać trzeba, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1.Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 15 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu odwołania PKP S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 23 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).Zdaniem Komisji decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy według stanu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, zdaniem Komisji, organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11 - art. 12 ustawy.Jak wskazała Komisja treść KW nr [...] wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, zaś kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy było ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne stało się wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.Zgodnie z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie, etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.Zatem, zdaniem Komisji, jeśli istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Komisja wskazała, że z sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy.Z powyższymi regulacjami koresponduje zdaniem Komisji - art. 38 ust. 2 uggwn, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych).Niemniej Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.Jak wskazała Komisja, stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 uggwn, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać, wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie, do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, zdaniem Komisji, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym". Nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.Zdaniem Komisji, z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone – następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia ustawy w życie, czyli 27 maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z 27 maja 1990 r.W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ I instancji w sposób należyty podjął działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń, co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości, tj. ustalenia, czy 27 maja 1990 r. należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.Z akt sprawy, zdaniem Komisji nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego., skarżący żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 uggwn nie przedstawił.Zdaniem Komisji prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na to wskazuje ugruntowana linia orzecznicza NSA (wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w której wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.W ocenie Komisji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.Komisja podkreśliła, że w niniejszej sprawie o uwłaszczeniu decydował stan prawny nieruchomości, która w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winna stanowić własność Skarbu Państwa lub gminy oraz istnienie zarządu po stronie państwowych osób prawnych posiadających te nieruchomości. Jak wskazała Komisja decyzja uwłaszczeniowa miała charakter aktu deklaratoryjnego, który stwierdzał nabycie użytkowania wieczystego następujące z mocy prawa. Postępowanie to nie służy do rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotem, który posiadał grunt w zarządzie, a faktycznym użytkownikiem gruntu lub inwestorem.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło PKP S.A. z siedzibą w Warszawie. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina Sosnowiec 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd sporna nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina Sosnowiec nie nabyła spornej nieruchomości 27 maja 1990 r.Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 23 grudnia 2021 r. oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości przez Gminę Sosnowiec, a gdyby nie było to możliwe, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych.Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując w uzasadnieniu, że organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a.Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zaskarżona decyzja z 15 grudnia 2022 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i B, który komunalizacji stałby na przeszkodzie. Wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki gruntami, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. tylko w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn).Sąd I instancji uznał, że rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301)Sąd podkreślił, że nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej. Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo–odbiorczego.Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16.Sąd I instancji wskazał, że z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego PKP nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentujący powstanie tego prawa.Sąd nie zgodził się tym samym z PKP S.A. w Warszawie, że w niniejszej sprawie zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe wynikał z decyzji ustalającej opłaty za zarząd, jeżeli chodzi o działkę nr B wydzielonej z działki nr C. O istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Decyzja o oddaniu gruntu w zarząd powinna była określać położenie i powierzchnię nieruchomości, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06). Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu, który stanowił wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidzianym tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego - ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani uggwn - nie kreowało dla podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu nieruchomością. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, analizując obowiązujące, powojennie prawodawstwo przyjął, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Sam wpis w rejestrze gruntów DOKP w Katowicach jako władającego spornym gruntem w ramach działalności przedsiębiorstwa państwowego PKP, czy też stanowienie przez sporny grunt infrastruktury linii kolejowej 27 maja 1990 r. nie świadczy o istnieniu prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.Powoływany w odwołaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) nie ma znaczenia w sprawach z zakresu komunalizacji bowiem powyższe rozporządzenie dotyczy spraw o uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych dokonywanych w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poza tym z przepisu tego wynika, że stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Skarżąca pomija jednak to, że te środki dowodowe wchodzą w grę, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1 (np. decyzja właściwego organu o przekazaniu nieruchomości w zarząd). Tymczasem z pisma PKP S.A. z 28 października 2015 r., odwołania, czy skargi nie wynika, aby istniała decyzja o przekazaniu spornego gruntu w zarząd p.p. PKP lub jednostce organizacyjnej tego przedsiębiorstwa, która później zaginęła, czy uległa zniszczeniu. W piśmie z 28 października 2015 r. PKP S.A. wskazały, że nie dysponują decyzją o przekazaniu spornego gruntu w zarząd. Taką decyzją nie dysponuje Prezydent Miasta Sosnowca jako organ właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami (oświadczenie z 1 października 2016 r.). Taka decyzja nie mogła znajdować się w sądzie wieczystoksięgowym bowiem 27 maja 1990 r. dla spornego gruntu nie była prowadzona księga wieczysta. Księgę wieczystą założono 13 sierpnia 2015 r.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:1) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,2) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,3) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpoznawanej sprawie powołano się zarówno na naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skarżącego kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 P.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 610–617).Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo przyjął Sąd wojewódzki, podzielająca stanowisko Krajowej Komisji Wywłaszczeniowej wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej, że Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie nie przedstawiły żadnego – wymaganego przez porządek prawny – dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu lub użytkowania w dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w myśl przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym samym czy zasadnie ustalono również w zaskarżonym wyroku, że skoro nie udokumentowano, że przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, to nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty ulokowane w środku odwoławczym dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.Analizując wskazywane zagadnienie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podkreślić na wstępie trzeba, że było ono przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt. I OSK 753/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).W pierwszej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. R.P. poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego NSA wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez PKP z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie NSA wskazał, że stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP jako osoba prawna prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca przyjął wyraźnie obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 197 ze zm.). W okresie obowiązywania tego dekretu, jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu PKP, była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana PKP w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczo-odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 354). Polskie Koleje Państwowe mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, ponieważ ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych przepisów w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 463), nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 474) również nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. poz. 948), choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzanie liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.W przywoływanej w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być zatem decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.W następnej uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA potwierdził stanowisko wyrażone we wcześniejszej uchwale, stwierdzając, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej też u.g.g.w.n.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w podjętej uprzednio uchwale, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczność jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.Ponadto postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 Naczelny Sąd Administracyjny co prawda odmówił podjęcia uchwały w pełnym składzie, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 1322–1326). Skarżąca nie udokumentowała w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r.Nie można też było podzielić poglądu, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 11 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wydane bowiem przez Radę Ministrów na podstawie ustawy komunalizacyjnej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało PKP S.A. Tym samym powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art.151 P.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 grudnia 2022. nr KKU 20/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę Sosnowiec z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości gruntowej. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd kasacyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania.Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a..