Wyrok - I OSK 457/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra RodzinyOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 188
ppsa
art. 151
ppsa
art. 185
ppsa
art. 203
ppsa
art. 193
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2776/21 po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej "skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.234.2021.AC w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lutego 2021 r. nr PUW/003793/W/2021 (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz K.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej, zarzucając Sądowi I instancji:- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7,06.2016, str. 1; Dz. U, z 2004 r. Nr 90, poz, 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej "Konstytucją", a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem", poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r,, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ojciec dziecka P.M. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzenia 883/2004, podczas gdy literalne brzmienie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3. rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego- naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem 883/2004" w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania Rozporządzenia 883/2004, zwane dalej: "Rozporządzenie 987/2009", poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, ponieważ, zdaniem Sądu, ojca dziecka skarżącej nie można traktować jako członka rodziny, w związku z czym nie mogą mieć również zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wskazujące Republikę Włoską dalej: Włochy, jako państwo członkowskie właściwe na zasadzie pierwszeństwa do wypłaty świadczenia równoważnego świadczeniu rodzinnemu, z uwagi na zamieszkiwanie oraz zatrudnienie ojca dzieci Skarżącej, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej "u.ś.r."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rodzic dziecka (w przedmiotowej sprawie ojciec) nie jest członkiem rodziny w rozumieniu przedmiotowego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu niemalże wzorcowo wypełnia dyrektywę tzw. przyjaznej wykładni prawa Unii Europejskiej w kontekście przepisów prawa krajowego, której istota jest w pełni zbieżna z wykładnią przepisów rozporządzenia 883/2004 dotyczących definicji "członka rodziny" dokonaną przez TSUE w przywołanym powyżej orzecznictwie, wskazującą, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004;- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 23a ust. 1-3 u.ś.r., w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albowiem zdaniem Sądu ojca dziecka skarżącej nie należy traktować jako członka rodziny dziecka, podczas gdy z treści art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C-363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wynika, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w konsekwencji tego przepisy art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 Rozporządzenia 987/2009 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia rodzinnego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a czynnikiem decydującym jest jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim nie zaś sprawdzenie przez organ czy świadczenie stanowiące odpowiednik świadczenia wychowawczego zostało lub zostanie uprawnionemu przyznane;- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) dalej: "ustawa COVID-owa", poprzez bezpodstawne zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 Rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 Rozporządzenia 987/2009, art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz art. 23a ust. 1 - 3 w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r.Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przedstawienie przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści: "Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy tez nie, a co za tym idzie czy art. 67 rozporządzenia 883/2004, czytany łącznie z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy jeden z rodziców dziecka, na którego rzecz przyznawane są świadczenia rodzinne, zamieszkuje wraz z tym dzieckiem w jednym państwie członkowskim (Państwo członkowskie A), w którym ubiega się o świadczenia rodzinne, podczas gdy drugi z rodziców tego dziecka, który według prawa krajowego państwa członkowskiego A nie jest uznawany za członka rodziny pierwszego rodzica, lecz może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na dziecko, zamieszkuje i pracuje w innym państwie członkowskim (państwie członkowskim B)", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania. Wniesiono również o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 P.p.s.a.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, tj.: art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.) w zw. z art. 9, art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.) oraz art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 Rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1-3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania Rozporządzenia 883/2004, art. 3 pkt 16 u.ś.r., art. 23a ust. 1-3 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r., a także na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 zzs4 ustawy COVID-owej.Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie stawia zarzutu w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie stan sprawy ustalony przez Sąd I instancji, sąd kasacyjny przyjmuje za ustalony w sposób prawidłowy.Rozpoznawana sprawa dotyczyła wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na dziecko P.M., ur. [...] czerwca 2007 r., na okres zasiłkowy 2020/2021.Decyzją z 26 lutego 2021 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na dziecko P.M. Decyzję tę utrzymał w mocy Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów obydwu instancji zauważył, że ojciec dziecka skarżącej jest obywatelem Włoch, przebywa na stałe i pracuje na terenie Włoch od listopada 2003 r. (oświadczenie skarżącej z 5 maja 2021 r. i 30 listopada 2021 r.). Z kolei skarżąca wraz z córką zamieszkuje w Polsce i jest nieaktywna zawodowo. Organy przyjęły, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podstawą tej oceny było ustalenie, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ojciec córki skarżącej jest członkiem jej rodziny. Kwestionuje to skarżąca podnosząc, że M.M. jest biologicznym ojcem jej córki, ale nie bierze w ogóle udziału w jej wychowaniu. Skarżąca nie zna jego miejsca zamieszkania i pracy na terenie Włoch, nie ma z nim żadnego kontaktu. Córkę wychowuje samotnie, bez udziału ojca i nigdy nie była formalnie z ojcem dziecka związana.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z powyższymi zapatrywaniami przedstawionymi przez organy i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Sąd ustalił, że ojciec dziecka zamieszkuje od wielu lat we Włoszech, nie składał wniosku o świadczenia, ani nie tworzy z wnioskodawczynią wspólnego gospodarstwa domowego (formularz F002). Skarżąca wraz z córką zamieszkują w Polsce, nie wykonuje pracy zarobkowej. Według jej oświadczenia ojciec dziecka nie utrzymuje kontaktów z nią i z córką, nie płaci na rzecz córki zasądzonych alimentów. Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, co nie zostało w sprawie skutecznie podważone, a skoro tak, to uznać należało, że ojciec dziecka skarżącej nie mógł być przez organy orzekające w sprawie potraktowany jako członek rodziny skarżącej i jej córki. Rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 12 i 16 ustawy tworzą bowiem skarżąca i jej córka. Natomiast ojca dziecka nie wiążą ze skarżącą i ich wspólnym dzieckiem trwałe więzi faktyczne, formalne, uczuciowe, czy majątkowe.Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się organ, który w skardze kasacyjnej, formułując wyżej przedstawione zarzuty kasacyjne, podtrzymywał pogląd o konieczności zastosowania w tym przypadku przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż - jak podnosił - zgodnie z regulacjami unijnymi, jako członkowie rodziny powinni być każdorazowo traktowani: biologiczny ojciec, matka i dziecko. W rezultacie Minister stanął na stanowisku, że na gruncie rozpoznawanej sprawy miało zastosowanie ustawodawstwo włoskie na zasadzie pierwszeństwa.Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy (art. 23a ust. 2 u.ś.r.). Na podstawie art. 23a ust. 3 u.ś.r. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.).Niewątpliwie zatem dla prawidłowego ustalenia, czy w danym przypadku zachodzi sytuacja, w której będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia rodziny, innymi słowy ustalenie kto w jej skład wchodzi.Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym kasacyjnie, że skoro - zgodnie z art. 9 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego a po myśli art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, zaś wg art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową, to przepisy unijne winny być na obszarze Polski respektowane, tym niemniej nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał te przepisy, tj. zarówno przepisy konstytucyjne jak i unijne.Zauważenia wymaga, że niniejsza sprawa, dotycząca odmowy przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych na córkę, jest kolejną, rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skargi kasacyjne Ministra, w sprawach dotyczących okresu zasiłkowego 2019/2020 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. I OSK 1045/21, zaś okresu zasiłkowego 2021/2022 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 11 października 2024 r. sygn. I OSK 2462/22. W uzasadnieniach obydwu wyroków Sądy wskazywały, że pierwszeństwo w zakresie określenia substratu osobowego pojęcia "członek rodziny" ma prawo krajowe. W myśl bowiem art. 67 zd. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. W rozporządzeniu tym zawarta została także definicja "członka rodziny", a jest nią każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia; w odniesieniu do świadczeń rzeczowych, zgodnie z tytułem III, rozdział 1, dotyczącym świadczeń z tytułu ubezpieczenia na wypadek choroby, macierzyństwa i równoważnych świadczeń dla ojca – jest nią zaś każda osoba określona lub uznana za członka rodziny lub określona jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium osoba ta zamieszkuje. Dopiero zaś jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się: małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty (art. 1 lit. i) ust. 1 lit. i), ii), ust. 2 i 3 1 lit. i)).Polskie ustawodawstwo, tj. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawiera zarówno definicję pojęcia "rodziny" jak i "osoby samotnie wychowującej dziecko". Pojęcia te definiują: art. 3 pkt 16 i art. 3 pkt 17a u.ś.r. Pod pojęciem rodziny omawiana ustawa rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Natomiast za osobę samotnie wychowującą dziecko, ustawa nakazuje przyjąć: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Stanowisko to należy podzielić.W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę, że jakkolwiek definicja członka rodziny na potrzeby świadczeń rodzinnych zawarta została w art. 3 pkt 16 u.ś.r. to nie wszystkie osoby wymienione w tym przepisie są obligatoryjnie zaliczane do członków rodziny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16). W definicji zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r. zastosowany został bowiem kwalifikator "odpowiednio", który powoduje, że z przepisu tego nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał zatem organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy, uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W zależności od stanu faktycznego sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby w nim wymienione. Zaliczenie określonych osób na gruncie art. 3 pkt 16 u.ś.r. do członków rodziny nie może odbyć się bez uwzględnienia art. 3 pkt 17a u.ś.r., tj. definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, na którą to okoliczność w toku sprawy w istocie powoływała się skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie. W wyrokach z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14 oraz z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. I OSK 2402/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Jeżeli bowiem określona osoba spełnia przesłanki uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, to wyłącza to z pojęcia rodziny drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka. Zastosowanie zatem wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu tego przepisu. Tej kwestii w ogóle nie rozważono w badanej sprawie, i to pomimo podnoszonej przez skarżącą okoliczności, samotnego wychowywania córki.Przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: to jest wyrok z dnia 22 października 2015 r. Bundesagentur für Arbeit - Familienkasse Sachsen przeciwko Tomisławowi Trapkowskiemu (C-378/14) i wyrok z dnia 26 listopada 2009 r. Romana Slanina przeciwko Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle Wien (C-363/08) mają znaczenie, ale wyłącznie w zakresie, w jakim prawo krajowe nie określa istotnych elementów z punktu widzenia przepisów analizowanego rozporządzenia. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, polskie ustawodawstwo, tj. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zawiera bowiem zarówno definicję pojęcia "rodziny" jak i pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Skoro zatem w powołanych wyżej wyrokach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uzupełnił jedynie prawo materialne tylko w takim zakresie, w jakim prawo krajowe nie wypowiadało się o istotnych dla określonej sprawy elementach, treść przepisów rozporządzenia nr 883/2004 odsyła do rozwiązań zawartych w przepisach prawa krajowego, a które w niniejszej sprawie zawierają odpowiednie regulacje prawne, to brak było podstaw, aby w sprawie tej zachodziła konieczność stosowania: art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r., art. 67 w związku z art. 1 lit. i akapit trzeci oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.W świetle powyższego, zbędne stało się wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE.Nieskuteczny okazał się również zarzut procesowy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy COVID-owej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, który to przepis stanowił podstawę rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny mogą przeprowadzić rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". O powyższym fakcie pełnomocnik organu został poinformowany na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Sądu Wojewódzkiego z dnia 11 lipca 2022 r., które to zawiadomienie zostało doręczone w dniu 12 lipca 2022 r. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w trybie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy COVID-owej wynika, że nikt się nie stawił. Wobec powyższego, brak jest możliwości zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia powyższych przepisów. Ponadto nie jest możliwym, aby wskazanym powyżej zarzutem upatrywać, jak domaga się skarżący kasacyjnie organ, naruszenia art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu, art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 Rozporządzenia 883/2004, art. 68 ust. 1 lit. a i b ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 67 Rozporządzenia 883/2004 oraz w zw. z art. 60 ust. 1 - 3 Rozporządzenia 987/2009, art. 3 pkt 16 u.ś.r. oraz art. 23a ust. 1 - 3 w zw. z art. 3 pkt 15a u.ś.r.Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stan faktyczny niniejszej sprawy budzi wątpliwości, bowiem brak jest informacji czy ojciec dziecka rzeczywiście przebywa we Włoszech, czy też w Niemczech, jak twierdzi skarżąca, a także czy w ogóle ubiegał się o przyznanie świadczenia na córkę we Włoszech, bądź Niemczech czy też nie. Jednakże, sąd kasacyjny, wobec braku zarzutów w tej materii, nie mógł odnieść się do wskazanej kwestii.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a..