sygn. I OSK 1797/25 22 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - I OSK 1797/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Reforma rolna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 128/25 odrzucającego skargę A.B. oraz K.B. na nienależyte wykonywanie zadań przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z 7 lutego 2025 r. A.B. i K.B. wniosły dOddalono skargę kasacyjną. Reforma rolna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 128/25 odrzucającego skargę A.B. oraz K.B. na nienależyte wykonywanie zadań przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z 7 lutego 2025 r. A.B. i K.B. wniosły d
Data orzeczenia 22 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Piotr Przybysz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 128/25 odrzucającego skargę A.B. oraz K.B. na nienależyte wykonywanie zadań przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Pismem z 7 lutego 2025 r. A.B. i K.B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie złożonych wniosków z 7 maja 2024 r. o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. (Dz. U. 1945, nr 10, poz. 51), stwierdzającej, że wskazane nieruchomości nie podpadały pod działanie Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o reformie rolnej (tekst jednolity Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Skarżące wniosły m.in. o zobowiązanie organu do przestrzegania przepisów prawa, w szczególności k.p.a. oraz o pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej osób odpowiedzialnych.W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 18 kwietnia 2025 r. skarżące zostały wezwane m.in. do sprecyzowania skargi i wskazania, czy stanowi ona skargę na: decyzję, postanowienie lub inny akt organu; czynność, bezczynność lub przewlekłość postępowania; zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez organ.W odpowiedzi na wezwanie skarżące w pismach z 12 maja 2025 r. wyjaśniły, że ich skarga stanowi skargę na zaniedbanie oraz nienależyte wykonywanie zadań przez organ.Postanowieniem z 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 128/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A.B., zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do naruszeń organu w przedmiocie ustalenia ostatniego właściciela majątku "(...)" na dzień 1 września 1939 r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż "W ocenie Sądu sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w cytowanych przepisach art. 3 § 2-4 i art. 4 p.p.s.a." (str. 4 uzasadnienia postanowienia), podczas gdy to stwierdzenie nie znajduje oparcia w materiałach stanowiących akta sprawy.Mając na uwadze powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Skarżąca K.B. oraz organ nie złożyli odpowiedzi na skargę.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).Należy wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174-art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Kasator, stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 28 k.p.a., w uzasadnieniu swojego stanowiska odniósł się jedynie pośrednio do przepisów art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast w zakresie pozostałych przepisów ograniczył się do ich wyliczenia, nie przedstawiając jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na ustalenie, jaka norma prawna miała zostać naruszona przez Sąd I instancji ani w jaki sposób doszło do tego naruszenia i czy miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.Mankamenty skargi kasacyjnej nie zwalniają Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania, jednakże ograniczają zakres kontroli instancyjnej.Istota sporu koncentruje się na ocenie, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w przepisach art. 3 § 2-4 i art. 4 p.p.s.a., ponieważ skarga została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.")Skarżąca kasacyjnie, kontestując powyższe stanowisko, twierdzi, że sąd administracyjny powinien dokonać kontroli legalności działania organu, gdyż skutkiem jego zaniedbań może być realne naruszenie praw jednostki. Błędne ustalenia organu w kwestii statusu właściciela określonych nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. mogą bowiem spowodować pominięcie stron w zainicjowanym przez skarżące postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), co w konsekwencji pozbawi te osoby możliwości dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych i/lub odszkodowawczych w stosunku do przejętych majątków ziemskich na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem kasatora w przypadku nieuznania wnioskodawcy za stronę postępowania organ pozostawi wniosek bez rozpoznania, wyłączając z możliwości zaskarżenia instancyjnego, albowiem rozstrzygnięcie nie będzie stanowiło decyzji lub postanowienia. W związku z powyższym, w ocenie kasatora, wydaje się, że kontrola sądowoadministracyjna winna być przeprowadzona na tym etapie postępowania. Dodatkowo w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ nie został wyraźnie powiązany lub nie ma dokładnego powiązana z innymi przepisami, to nie ma przeszkód, dla których Sąd I instancji – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji na podstawie kryterium zgodności działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności.Należy zatem wskazać, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, to zakres tej kontroli jest określony w ustawie (art. 184 Konstytucji RP).Funkcje sądów administracyjnych oraz kryteria kontroli działalności administracji publicznej zostały sprecyzowane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zgodnie art. 1 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Zauważyć dalej należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:1) decyzje administracyjne;2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).Zgodnie zaś z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tej przyczyny ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).W skardze oraz w kolejnych pismach uzupełniających kierowanych do Sądu I instancji skarżące wskazywały na uchybienia, jakich – ich zdaniem – dopuścił się organ administracyjny w postępowaniu dowodowym, w szczególności poprzez dokonanie odmiennych ustaleń na podstawie zgromadzonych dokumentów, nieuwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych oraz pominięcie wpisów w księgach wieczystych. W konsekwencji, zdaniem skarżących, organ dokonał błędnych ustaleń dotyczących prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne. W piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu I instancji do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, czy dotyczy ona: 1) decyzji, postanowienia lub innego aktu organu, 2) czynności, bezczynności lub przewlekłości postępowania, czy też 3) zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez organ, skarżące jednoznacznie oświadczyły, że przedmiotem skargi jest zaniedbanie oraz nienależyte wykonywanie zadań przez organ administracyjny.W rozpatrywanej sprawie skargą została objęta więc czynność materialno-techniczna polegająca na dokonaniu określonych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i poinformowaniu strony o tych ustaleniach – wskazaniu, że ostatnim właścicielem nieruchomości, których dotyczy przedmiotowa sprawa, był K.B., z czym nie zgadzają się skarżące.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie więc skonkludował, iż tak określony przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Żaden z przepisów statuujących zakres kognicji sądu administracyjnego nie przewiduje bowiem sądowej kontroli skargi na wadliwą działalność organu administracji publicznej samej w sobie. Skarga o takiej treści powinna zostać zakwalifikowana jako wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski), a więc jako skarga na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności bądź interesów skarżących, jak również przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe.Skargi przewidziane w dziale VIII k.p.a. mają charakter krytyki sposobu wykonywania zadań przez organy administracji lub ich pracowników i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Powyższe stanowisko, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1163/13).W tej sytuacji zaktualizował się rygor odrzucenia skargi, o czym Sąd I instancji słusznie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt p.p.s.a.Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 28 k.p.a. oraz przywołana przez kasatora argumentacja nie zdołały podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.Skarżąca kasacyjnie opiera swoje twierdzenia na błędnym założeniu, iż samo potencjalne naruszenie praw obu skarżących, bądź ograniczenie możliwości dochodzenia przez nie roszczeń w postępowaniu administracyjnym – wynikające, w jej ocenie, z nieprawidłowego ustalenia przez organ kręgu stron postępowania – prowadzi do powstania kompetencji sądu administracyjnego do kontroli zachowania organu. Tymczasem, jak wskazano, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje wyłącznie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wywołujące skutki prawne, nie zaś czynności o charakterze faktycznym, organizacyjnym bądź zdarzenia dotyczące jakości pracy organu.Nie sposób również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, jakoby nieuznanie wnioskodawczyń za strony postępowania miało prowadzić do pozostawienia ich wniosku bez rozpoznania, a tym samym pozbawienia ich możliwości skorzystania z instancyjnych środków zaskarżenia z uwagi na brak decyzji lub postanowienia. Przeciwnie, przyjęcie braku legitymacji skarżących w sprawie o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkować będzie ewentualnym wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., od której wnioskodawczyniom przysługiwać będzie prawo wniesienia środka odwoławczego.Przywołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpoznawania skargi, a więc skargi skutecznie wniesionej i dopuszczalnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał natomiast, że skarga jest niedopuszczalna i nie badał jej merytorycznych podstaw. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego rekonstruowania zarzutów naruszenia prawa w taki sposób, aby nadać skardze cechy dopuszczalności, jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy ona działań faktycznych organu lub zarzutów mieszczących się w reżimie skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, nie będąc związany zarzutami skargi – jednakże wyłącznie w zakresie spraw podlegających jego kognicji. Niezwiązanie zarzutami oznacza swobodę oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie daje sądowi uprawnienia do rozszerzania własnej właściwości na działania faktyczne organu administracji publicznej, które nie stanowią aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju aktywność sądu prowadziłaby bowiem do obejścia ustawowych ograniczeń kognicji sądów administracyjnych. Sąd administracyjny, działając na podstawie i w granicach prawa, nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutów ani nadawać sprawie innego charakteru prawnego niż ten, który wynika z jej treści i przedmiotu. Odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w takiej sytuacji nie stanowi przejawu formalizmu ani mechanicznego działania organu władzy publicznej, lecz konsekwencję ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organy administracji a sądy administracyjne.Odnosząc się do przywołanej przez skarżącą kasacyjnie zasady falsa demonstratio non nocet, wskazać należy, że zasada ta – jakkolwiek znajduje zastosowanie w postępowaniach prowadzonych przez organy władzy publicznej – nie może być rozumiana jako podstawa do rozszerzania właściwości sądu administracyjnego poza granice wyznaczone ustawą. Zasada demokratycznego państwa prawnego ani zasada sprawiedliwości proceduralnej nie znoszą bowiem ustawowych przesłanek dopuszczalności sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Zasada falsa demonstratio non nocet chroni stronę przed negatywnymi konsekwencjami błędnego oznaczenia pisma lub nieprecyzyjnego sformułowania żądania, o ile z jego treści możliwe jest ustalenie rzeczywistej woli skarżącego oraz przedmiotu sprawy mieszczącego się w zakresie kompetencji organu lub sądu. Nie może ona natomiast prowadzić do przyjęcia, że sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, której przedmiot – niezależnie od jej nazwy lub sposobu sformułowania zarzutów – pozostaje poza jego właściwością rzeczową.Chybiony jest argument, jakoby sąd administracyjny powinien był samodzielnie zidentyfikować naruszenia prawa przez organ, nawet jeżeli nie wiązały się one z aktem, czynnością lub bezczynnością organu. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w istocie sprowadza się do oczekiwania, aby sąd administracyjny samodzielnie sformułował za nią zarzuty naruszenia prawa w taki sposób, aby dało się ją przyporządkować do jednej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie sama skarżąca kasacyjnie nie podejmuje próby wykazania, do której z tych kategorii skargę należałoby zakwalifikować. Tego rodzaju oczekiwanie pozostaje w sprzeczności z zasadą dyspozycyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz z ustawowym zakresem kompetencji sądu.Bezprzedmiotowe jest powoływanie przez skarżącą kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a. regulujących postępowanie administracyjne, skoro Sąd I instancji – wobec stwierdzenia braku właściwości rzeczowej – nie prowadził merytorycznej kontroli działalności organu administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w razie istnienia aktu lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wydanych z naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie strona kwestionuje jedynie zachowania faktyczne organu związane z organizacją prowadzenia sprawy. Również powołane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. – art. 8 (zasada pogłębiania zaufania), art. 11 (zasada przekonywania), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego), art. 107 § 3 (obowiązek uzasadnienia decyzji) oraz art. 28 (definicja strony) – mogą podlegać kontroli sądowej wyłącznie w ramach zaskarżenia aktu administracyjnego, bezczynności lub przewlekłości, których skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, ograniczając się do zarzutów dotyczących uchybień ocenianych jedynie w trybie art. 227 k.p.a.Z kolei art. 151 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, albowiem przepis ten dotyczy oddalenia skargi, podczas gdy Sąd I instancji skargę odrzucił, stwierdzając jej niedopuszczalność. Przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie.Na marginesie należy odnotować, że na końcu skargi kasacyjnej skarżąca powołała art. 7 oraz art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie wskazując jednak, na czym miałoby polegać ich naruszenie ani w jaki sposób pozostają one w związku z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dekodowania intencji strony, jeżeli strona nie wykazała relewantności wskazanych przepisów dla wyniku sprawy. Należy jedynie podkreślić, że zasady konstytucyjne mogą stanowić podstawę kontroli działalności administracji wyłącznie w zakresie objętym właściwością sądów administracyjnych. Nie mogą natomiast prowadzić do rozszerzenia tej właściwości na działania faktyczne organu, które nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a.Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.