Wyrok - I OSK 2301/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 818/24 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego KolegiumOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 818/24 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 79
akpa
art. 80
kpa
art. 7
kpa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 145
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 24 lipca 2024 r. I SA/WA 818/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Klembów (Wójt) z [...] grudnia 2023 r. nr [...].Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej zwana "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż, jak zauważył Sąd I instancji, Skarżący jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności i w każdym czasie może podjąć zatrudnienie;2. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 Ppsa Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy, skarżący jest osobą bierną zawodowo, aktualnie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie miał on żadnych dochodów za 2022 r. Ponadto żona Skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 września 2026 r., a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to data złożenia wniosku o wydanie orzeczenia (sierpień 2022 r.). Wobec tego, w chwili faktycznej rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego (na pewno przed 2022 r.) nie istniało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jego żony, a zatem dokument ten nie potwierdza, że w dacie rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego jego żona wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.Kolegium wskazało, że w jego ocenie Skarżący ani nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechał podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. W postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie wymienionych okoliczności. Brak jest więc po stronie skarżącego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna żoną.W ocenie Kolegium, mając na względzie całokształt podniesionych powyżej okoliczności, trudno uznać, że Skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej tylko ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Faktycznie żona Skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak nie można dać wiary twierdzeniom Skarżącego, że nie podejmuje zatrudnienia tylko ze względu na konieczność opieki nad nią. Wobec tego opisana w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Brak jest bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad żoną a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21, wyraził pogląd, że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy.Zaprezentowana wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, bowiem świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, jednakże powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że pomoc Państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/22).Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymagana jest zbieżność czasowa pomiędzy ustaniem zatrudnienia osoby sprawującej opiekę a datą podjęcia przez nią opieki.Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że niepodejmowanie przez Skarżącego zatrudnienia bezpośrednio, przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez niego opieką nad żoną, a niemożnością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestionował organ.Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:1) matce albo ojcu,2) opiekunowi faktycznemu dziecka,3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2024 r. I OSK 2325/23, a stanowisko to skład orzekający w pełni podziela, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.Irrelewantnym dla zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostaje, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami w zakresie samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Ww. norma ustawy nie wymaga bowiem, by strona zrezygnowała z wykonywanej pracy zarobkowej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia z u.ś.r. (ani też w dacie powstania niepełnosprawności podopiecznego). Istotne jest, by nie miała realnej możliwości podjęcia zatrudnienia (jego kontunuowania) z uwagi na sprawowaną opiekę.Przepis art. 17 ust. 1 u.s.r. nie formułuje także warunku udokumentowania uprzedniego starania się przez wnioskującego o kontynuowanie pracy, czy jej poszukiwanie, ani też wyczerpania alternatywnych możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, poprzez wsparcie innych krewnych, również zobowiązanych do alimentacji. Na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wystarczającym i niezbędnym warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sam fakt zaistnienia realnej przeszkody w realizacji aktywności zawodowej opiekuna, implikowany zakresem i intensywnością wsparcia dla niepełnosprawnego członka rodziny, którego wymiar i zakres - na datę złożenia żądania - staje się obiektywną przyczyną bierności zawodowej wnioskującego. Powyższe wynika z norm u.ś.r. oraz z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2500/23).Sąd kasacyjny wskazuje również, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2022 r. III SA/Kr 1048/22 przywołany przez Kolegium jako uzasadnienie stanowiska, że pomoc Państwa jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji uchylony został wyrokiem NSA z 28 czerwca 2024 r. I OSK 1594/23. Wymóg wyczerpania wszelkich innych możliwości zapewnienia bytu osobie niepełnosprawnej uznany został w wyroku NSA za pozaustawowy, a skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela.Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy uznać za niezasadny.Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że są one oczywiście niezasadne w zakresie dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 79a k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, w jego ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.Zatem zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej mógł być rozważony jedynie w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, podstawą dla uznania, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką było ustalenie przez Kolegium, że Skarżący jest osobą bierną zawodową. Tymczasem okoliczność ta, jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, nie może być uznana za przesądzającą o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Uznać zatem należy, że na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ nie dopełnił obowiązku stania na straży praworządności w rozumieniu art. 7 k.p.a.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..