Wyrok - I OSK 367/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 231/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.182.2022.AG, w przedmiocie odszkodowanOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 231/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.182.2022.AG, w przedmiocie odszkodowan
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
odszkodowanie
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 245
kpc
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 7
kpa
art. 24
kpa
art. 135
ppsa
art. 106
ppsa
art. 177
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: organ) z 20 grudnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.182.2022.AG, w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 231/23, oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie sprowadzające się do bezpodstawnego i sprzecznego z treścią przepisu zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpienia przez rzeczoznawcę od zaktualizowania ceny nieruchomości przyjętych do porównań z uwagi na wpływ współczynnika czasu, co miało jednoznaczny wpływ na treść operatu szacunkowego, który stanowił w zasadzie jedyną podstawę do ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania;2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne pominięcie w toku rozpatrywania skargi okoliczności znacznie wyższego odszkodowania zaproponowanego pierwotnie przez Wójta Gminy skarżącemu, która to propozycja również znajdowała oparcie w bliżej niesprecyzowanym operacie szacunkowym rzeczoznawcy, w zestawieniu z ostatecznie przyznanym skarżącemu odszkodowaniem, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem operatu szacunkowego z 20 grudnia 2021 r. jako rzetelnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania i doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;3. naruszenie przepisów prawda materialnego, tj. art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez niezastosowanie tych przepisów i niedokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 20 grudnia 2021 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie istniały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, co miało jednoznaczny wypływ na bezpodstawne oddalenie skargi;4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i tym samym nierozpatrzenie całokształtu istotnego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, w wyniku czego błędnie ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości skarżącego, co w stopniu istotnym wpłynęło na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do rażąco błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej kolejności miało wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który bezpodstawnie zaaprobował ustalenia organów w sprawie;5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z urzędu w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku sam przyznał, że skarżący ma rację wskazując, iż nieruchomość stanowiąca wcześniej działkę nr [...] mogła utracić na wartości wskutek dokonanego podziału, biorąc pod wagę zarówno uwarunkowania wynikające z postanowienia RDOŚ, jak i wielkość działki, zaś skarżący nie był w toku postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a opisywana okoliczność nie pozostaje indyferentna dla wysokości odszkodowania, a co za tym idzie mogła mieć wpływ na wynik sprawy.Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.Zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19).Zarówno Sąd I instancji, jak i Sąd kasacyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17). Podobnie ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie dysponują wiedzą specjalistyczną pozwalającą na weryfikację prawidłowości przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku i oceny tendencji zmian cen nieruchomości. W konsekwencji weryfikacja merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, w tym dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru zarówno podejścia, jak i metody wyceny nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18).Należy w tym miejscu odnotować, że biegła zbadała wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami, które miały miejsce od 2019 r. do 2021 r. Rzeczoznawca podczas analizy rynku nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym nie zaktualizowała ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Twierdzenie kasatora, że w związku z treścią art. 153 ust. 1 zd. drugie u.g.n. obowiązkiem rzeczoznawcy było uwzględnienie zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, w tym stanie rzeczy należy uznać za gołosłowne.W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zakwestionował sporządzony operat szacunkowy, jednakże nie wystąpił o jego weryfikację do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.Istotne jest, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu egzekucyjnego, stanowiąc, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istniały zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, skarżący powinien zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ albo sąd administracyjny zakwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego.Zauważenia wymaga, że dopuszczalnym sposobem uprawdopodobnienia wadliwości operatu szacunkowego może być porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony, jednakże takiej oceny może dokonać organ administracji publicznej, nie zaś Sąd kasacyjny. Dopiero powzięcie przez organ wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego stanowi przesłankę wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.Skoro o potrzebie weryfikacji operatu decyduje przede wszystkim powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości po stronie organu, to Skarżący nie może skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez niewystąpienie o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.Ustawodawca, przewidując możliwość weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego, nie przesądził, że z odpowiednim wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych może wystąpić wyłącznie organ. Taka konstrukcja instytucji weryfikacji operatu umożliwia wystąpienie ze stosownym wnioskiem także stronie postępowania. Skoro jednak skarżący nie zlecił i nie przedłożył organowi przeciwdowodu w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, to nie ma powodu do twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n.Skarżący kasacyjnie kwestionuje operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość odszkodowania, powołując się na bliżej niesprecyzowany operat szacunkowy, ze względu na który Wójt w toku rozmów ugodowych zaproponował skarżącemu znacznie wyższe odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Należy podkreślić, że okoliczność wcześniejszego zaproponowania skarżącemu znacznie wyższego odszkodowania w toku rozmów ugodowych pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Organ ustala bowiem wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie tego organu. Należy podkreślić, że jeżeli poza postępowaniem w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość został sporządzony operat szacunkowy i przy tym nie został on przedłożony organowi przez stronę, to organ nie jest w stanie brać go pod uwagę. Istotne jest również to, że w takiej sytuacji nie można skutecznie zarzucać organowi, że nie zebrał i tym samym nie rozpatrzył całokształtu istotnego w sprawie materiału dowodowego. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi bowiem wyłącznie operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Organ nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w takim operacie szacunkowym. Przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego, w którym wskazano inną wartość nieruchomości, pozwala jedynie na zakwestionowanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Operat taki nie może być natomiast podstawą do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.Nie można formułować pod adresem sądu administracyjnego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. twierdząc, że obowiązkiem sądu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających na okoliczności, które w ocenie strony mają znaczenie dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego, zwłaszcza jeżeli strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjny jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy.Nie można też przyjąć, że art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Aby przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. art. 244 i art. 245 k.p.c.), Sąd musi powziąć wątpliwość, o której w omawianym przepisie mowa. Sąd nie jest związany wnioskiem strony o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Należy przy tym zauważyć, że dowód z operatu szacunkowego jest w istocie rzeczy dowodem z opinii biegłego, a nie dowodem z dokumentu. Podobnie dowodem z opinii biegłego jest opinia o prawidłowości operatu szacunkowego wydana przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.Należy również zauważyć, że istotnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący ma rację wskazując, iż nieruchomość stanowiąca wcześniej działkę nr [...] mogła utracić na wartości wskutek dokonanego podziału, biorąc pod wagę zarówno uwarunkowania wynikające z postanowienia RDOŚ, jak i wielkość działki, jednakże strona skarżąca kasacyjnie pominęła, że Sąd I instancji dodał, że rację ma przy tym Wojewoda, że nie stanowi to okoliczności uwzględnianej przy wycenie działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd I instancji zauważył również, że rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące tzw. "resztówki" uznać należy za prawidłowe, wskazując jednocześnie skarżącemu, że nie jest on pozbawiony możliwości domagania się rekompensaty za spadek wartości pozostałego gruntu, jednak w innym postępowaniu, niż to będące przedmiotem niniejszej skargi.Sąd Kasacyjny podziela powyższą ocenę Sądu I instancji.Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.