sygn. I OSK 2264/24 22 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 2264/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 345/24 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 20Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 345/24 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 20
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 22 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Wesołowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 345/24 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 10 lipca 2024 r. II SA/Łd 345/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. W. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (Kolegium) z [...] lutego 2024 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej T. W. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że jednostka orzecznicza orzekła o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji przez niepełnosprawną. Natomiast z przeprowadzonego wywiadu przez organ I instancji wynika, że należycie opiekuje się matką, która potrzebuje jego wsparcia.W ocenie Skarżącego za niezasadne uznać należy stanowisko organów oraz Sadu I instancji wyrażone w kwestii niespełnienia przez Skarżącego określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką. Skarżący wskazał, że jedną z przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania.Skarżący wskazał, że był przez wiele lat osobą czynną zawodowo, a pogarszający się stan zdrowia matki spowodował, iż w lipcu 2021 r. musiał zrezygnować z pracy, aby na stałe opiekować się niepełnosprawną matką. Problemy finansowe zmusiły go do podjęcia pracy dorywczej jako ochroniarz w roku 2023. Powyższe okoliczności pozostają w ocenie Skarżącego, w sprzeczności z arbitralnym stwierdzeniem Sądu I instancji, ze fakt niepodejmowania pracy przez Skarżącego nie ma związku z podjęciem przez Skarżącego opieki nad matką, która nie wymaga stałej opieki. W ocenie Skarżącego jasne jest, iż tak zwane czynności dnia codziennego, konieczne do wykonywania w każdym gospodarstwie domowym, w połączeniu z koniecznością zajmowania się osobą niepełnosprawną, stają się naturalnie bardziej czasochłonne, a co za tym idzie mogą wypełnić opiekunowi cały dzień.Skarżący zwrócił również uwagę, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Organ administracji ma zatem obowiązek rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zagadnienie to w niniejszej sprawie jest okolicznością podstawową.Skarżący wskazał, że brak spełnienia przesłanek ustalonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ wywodzi z braku bezpośredniego związku utraty bądź niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącego z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w piśmiennictwie zauważa się, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a tego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (Małysa-Sulińska K. (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). W przedmiotowej sprawie organy uznały, że brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaną opieką nad matką, która nie wymaga całodobowej opieki. Powyższe stanowisko organów jest wadliwe ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Skarżący zaznaczył, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki, Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zaistnieć bezpośredni i ścisły związek.W ocenie Skarżącego zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty pozwalają przyjąć, że rezygnacja a następnie niepodejmowanie przez niego zatrudnienia ma związek z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Koresponduje z tym jego oświadczenie, z którego jasno wynika, iż w lipcu 2021 r, zrezygnował z zatrudnienia gdy stan zdrowia matki znacznie się pogorszył. Z powodu problemów finansowych w roku 2023 Skarżący podjął prace dorywczą jako ochroniarz w godzinach nocnych, kiedy jego matka spała. Podczas koniecznej nieobecności Skarżącego, matki Skarżącego doglądała jego żona. Taki stan rzeczy był jedynie krótkotrwały i miał na celu podratowanie budżetu rodziny Skarżącego. Ten fakt potwierdza, iż Skarżący był gotowy podjąć pracę, ale przy koniecznej opiece nad niepełnosprawną matką nie zdało to egzaminu. Powyższe okoliczności pozostają w sprzeczności z arbitralnym stwierdzeniem organu odwoławczego, że fakt niepodejmowania pracy przez Skarżącego nie ma związku z podjęciem przez niego opieki nad matką, która nie wymaga stałej opieki.Skarżący podkreślił, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o nie wystąpi. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka zdolna jest do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Sądu kasacyjnego.Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.Organ pierwszej instancji odmówi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na podstawie którego możliwe byłoby wyjaśnienie nieścisłości i rozbieżności zaistniałych w sprawie oraz brak współpracy Skarżącego z organem. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że zakres i charakter opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką nie wyklucza aktywności zawodowej, tym bardziej, że Skarżący od września 2023 r. do grudnia 2023 r. pracował na podstawie umowy zlecenia jako ochroniarz. Praca wykonywana była w godzinach nocnych od 18 wieczorem do 6 rano, przeciętnie trzy razy w tygodniu.Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 i art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", w związku z art.63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wpierającym (Dz. U. z 2023r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.ś.w.").Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił ustalenia faktyczne organu drugiej instancji i dokonaną przezeń ich ocenę prawną.W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.Przywołany w skardze kasacyjnej przepis jest przepisem prawa materialnego. Podnosząc zarzut jego naruszenia Skarżący winien był wskazać, czy naruszenie przywołanego przez niego przepisu polegało na błędnej wykładni a jednocześnie wyjaśnić, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przywołanego przez niego przepisu, czy też naruszenie to polegało na niewłaściwym jego zastosowaniu.Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że Skarżący naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. upatruje w niezasadnym uznaniu, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, od wnioskodawcy zależy zatem czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia wystąpi o jego przyznanie.W rozpoznawanej sprawie przyczyną oddalenia skargi nie była jednak kwestia braku związku czasowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącego z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad matką. Taka przyczyna oddalenia skargi mogłaby być ewentualnie kwestionowana zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, braku owego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką Sąd Wojewódzki upatrywał nie w rozbieżności czasowej pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki ale w ustalonym przez organ zakresie czasowym i przedmiotowym czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych wykonywanych przez Skarżącego.Przywołując ustalenia faktyczne poczynione przez organy co do zakresu czynności wykonywanych przez Skarżącego w związku z opieką nad matką, Sąd Wojewódzki podkreślił, że czynności te wykonuje również żona Skarżącego (dzielą się po połowie obowiązkami w tym zakresie). Sąd Wojewódzki uznał, że czynności wykonywane przez Skarżącego z uwagi na swój zakres czasowy i przedmiotowy nie mają charakteru całodobowego i absorbującego a opieka nad matką jest w rzeczywistości współdzielona między Skarżącym a jego żoną, a zatem nie jest to opieka wyłączna, realizowana jedynie przez Skarżącego.W konsekwencji Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że sprawowanie przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia (o czym świadczy świadczenie przez Skarżącego pracy na podstawie umowy zlecenia od września 2023 r. do grudnia 2023 r. na stanowisku ochroniarza). Co za tym idzie Sąd Wojewódzki uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że w sprawie występuje brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak wskazanego wyżej związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia przez Skarżącego.Zatem zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego wymagało podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.Jak już wyżej wskazano, Skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego wskazując, że organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonali błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i niesłusznie uznali, że nie doszło do spełnienia po jego stronie przesłanek z wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że Skarżący w skardze kasacyjnej dążył w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i przyjętych przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia.Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r. III OSK OSK 2821/22 i przywołane w nim orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie Skarżący kwestionował ustalenia faktyczne sądu, podnosił zaś wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..