Wyrok - I OSK 278/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 807/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki AkcyjnejOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 807/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 61
akpa
art. 65
kpa
art. 156
kpa
art. 153
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 141
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. II SA/Łd 807/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (Kolegium) z [...] lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi (Prezydent) z [...] maja 2023 r., znak: [...] (punkt 1 wyroku) i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowaniaKolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, to jest :a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że art. 61a k.p.a. nie uprawnia do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nabycia mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, przez organ właściwy, z tej tylko przyczyny, że przed innym organem, nie będącym właściwym w tej sprawie toczy się postępowanie wszczęte podaniem tego samego podmiotu, dotyczące tej samej nieruchomości w oparciu o art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stanem zawisłości sprawy (lis pendens), bowiem złożone zostały dwa wnioski dotyczące tego samego przedmiotu - tej samej nieruchomości oparte o tę samą podstawę prawną, tzn. istnieje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, przy czym nawet gdy w toku sprawy nastąpiła zmiana właściwości organu z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości, to nadal istnieje stan zawisłości sprawy w toku przed Wojewodą, który winien przekazać sprawę do organu właściwego jakim jest Prezydent, stąd Prezydent nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż odmowa wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenie Kolegium jest prawidłowe, a skarga winna zostać oddalona,b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a poprzez przyjęcie, że stan zawisłości sprawy mogący stanowić "inne uzasadnione przeszkody" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania występuje jedynie, gdy mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnym obejmującym tożsamość stron postępowania, tożsamość organów i tożsamy przedmiot postępowania, w sytuacji gdy przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie precyzuje takiego warunku, a wręcz przeciwnie z innych przepisów k.p.a. (np. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) wynika, że rozstrzygnięcie uprzednie sprawy decyzją administracyjną nie obejmuje jednie decyzji wydanej przez ten sam organ, lecz ma obejmować ten sam przedmiot i strony, stąd interpretacja przyjęta przez Sąd jest niezgodna z celem obowiązywania art. 61 a § 1 k.p.a., tj. zapobiegania sytuacjom skutkującym, że o ten sam przedmiot, na podstawie tych samych przepisów materialnych oraz między tymi samymi stronami toczą się dwa postępowania i nie ma tu znaczenia czy te postępowania toczą się przed jednym czy przed dwoma organami, a przyjęcie poglądu Sądu naraża na niebezpieczeństwo wydania jednego z rozstrzygnięć z naruszeniem prawa, co skutkuje sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania w przypadku istnienia dwóch spraw w toku, przy czym pierwsza prowadzona byłaby przez Wojewodę na podstawie wniosku, który na dzień złożenia był organem właściwym, a druga przez Prezydenta na postawie wniosku 3 marca 2023 r., tj. również przed organem właściwym na dzień jego złożenia.Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o :a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,b) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.Organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. W. [...], Z.[...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni 2136 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był fakt, iż przed Wojewodą Łódzkim (Wojewoda) toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, które nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.Sąd Wojewódzki uchylając postanowienia organów obu instancji uznał, że nie zachodzi tożsamości sprawy administracyjnej będącej przedmiotem wniosku Skarżącej z [...] marca 2023 r. oraz sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Wyjaśnił, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Sąd stanął na stanowisku, że strona podmiotowa pojęcia sprawy administracyjnej obejmuje także organ administracji publicznej rozstrzygający o treści praw i obowiązków. W konsekwencji, aby mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w ujęciu podmiotowym powinna zachodzić tożsamość również w tym zakresie, tj. co do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, który jest podmiotem praw i obowiązków w zakresie realizacji zadań administracji, przypisanych do zakresu jego kompetencji przez obowiązujące normy prawne.Sąd wskazał, że Skarżąca złożyła [...] marca 2023 r. podanie o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz nabycia prawa własności budynków, budowli i urządzeń, wskazując, że wniosek ten dotyczy nieruchomości będących 5 grudnia 1990 r. własnością Gminy Miasto Łódź (Gmina). Organ pierwszej instancji ustalił, że PKP SA (lub jej poprzednik prawny) wystąpiła do Wojewody w okresie gdy nieruchomość była jeszcze własnością Skarbu Państwa tj. przed jej komunalizacją, z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z [...] marca 2002 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy nieodpłatnego nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie komunalizacyjne wobec przedmiotowej nieruchomości zakończyło się 13 stycznia 2014 r. na podstawie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Trafnie zatem ustaliły organy obu instancji, że organem właściwym w sprawie wniosku skarżącej z roku 2023 jest Prezydent.W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. obejmują sytuację wniesienia podania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem. Natomiast zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie jest dopuszczalna odmowa wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, przez organ właściwy, z tej tylko przyczyny, że przed innym organem, nie będącym właściwym w tej sprawie, toczy się postępowanie wszczęte podaniem tego samego podmiotu, dotyczące tej samej nieruchomości. Nie zachodzi tu bowiem tożsamość sprawy administracyjnej. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że żądanie strony dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanieStawiając zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzuty naruszenia art. 61a § 1 i art. 65 § 2 k.pa. Kolegium dąży do zakwestionowania powyższego stanowiska Sądu Wojewódzkiego.Wskazać należy na wstępie, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, by Prezydent i Kolegium uznały się za organy niewłaściwe. Zatem w zaistniałym stanie faktycznym postępowanie w toku prowadzone było przez organ niewłaściwy, a organ właściwy odmówił jego wszczęcia uznając, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania.Rację ma Kolegium wskazując, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Jednak w niniejszej sprawie w dacie wydania postanowienia przez Kolegium, nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja ostateczna rozstrzygająca wcześniejszy wniosek Skarżącej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, skierowany do organu obecnie niewłaściwego w sprawie.Sąd kasacyjny dostrzega stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której postępowanie w takiej samej sprawie toczy się już przed organem. Dotyczy to jednak, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, takiej samej sprawy, toczącej się przed organem właściwym. Sprawa będąca następstwem wniosku Skarżącej z [...] marca 2023 r. nie jest tożsama ze sprawą toczącą się przed Wojewodą. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, wcześniejszy wniosek Skarżącej złożony został do innego organu. Ów inny organ w dacie złożenia wniosku był organem właściwym, nieruchomość której dotyczył wniosek stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa. W toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą, na skutek wydania decyzji komunalizacyjnej, doszło do zmiany po właściciela nieruchomości, co skutkowało zmianą właściwości organu.Sąd kasacyjny wskazuje, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że Wojewoda decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe ze względu na niewłaściwość organu, postępowanie wszczęte na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2136 ha, wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z [...] listopada 2023 r. nr [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z 16 maja 2024 r. I SA/Wa 295/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącej na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii.W ocenie Sądu kasacyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w której na datę wydania postanowienia przez Prezydenta a następnie Kolegium toczyło się postępowanie przed organem niewłaściwym a jednocześnie złożony został wniosek do organu właściwego, nie można uznać, że zachodziła inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania przez organ właściwy. Nie jest możliwa odmowa wszczęcia postępowania przez organ, który uznaje swoją właściwość do rozpoznania sprawy. Organ ten po wszczęciu postępowania winien poinformować organ niewłaściwy o otrzymanym wniosku i wystąpić o przekazanie mu akt a następnie rozważyć dalszy kierunek postępowania. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi.Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że rację ma Kolegium wskazując, że w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zwrócić należy jednak uwagę, że w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zatem to organ niewłaściwy winien podjąć działania mające na celu uniknięcie wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.Zarzut naruszenia art. 65 § 2 k.p.a. nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Przepis ten nie był przywoływany przez Sąd Wojewódzki jako podstawa rozstrzygnięcia. Kwestia zachowania terminu do wniesienia przez Skarżącą podania nie była również ani przedmiotem sporu przed organami ani przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego.W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.Niezasadny był równie zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej. Stosownie do przywołanego w nim jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej i Kolegium. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Skarżącej co do braku podstaw do uznania, że zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie.W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że w jego ocenie nie zachodziła tożsamość sprawy, a co za tym idzie, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, że żądanie strony dotyczy sprawy, w której jest już prowadzone postępowania. Oznacza to, że organ winien wszcząć postępowanie a następnie – jak wskazał wyżej Sąd kasacyjny – zwrócić się do organu niewłaściwego o nadesłanie akt i podjąć dalsze czynności, to jest rozważyć zachodzą podstawy do wydania decyzji merytorycznej, czy też konieczne jest wydanie decyzji o charakterze formalnym.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Kolegium – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..