Wyrok - I OSK 548/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 527/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] w przedmOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Dnia 22 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 527/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] w przedm
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
spadkodawca
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 12 września 2023 r. II SA/Łd 527/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. K. (Skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z [...] marca 2023 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczonej nieruchomości i wypłaty odszkodowania.Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. :a) art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:- nie może być podstawą materialną dochodzenia przez Skarżącego roszczeń, a objętych jego wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. ;- Skarżący, jako niebędący spadkobiercą właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie jest uprawnionym do wystąpienia z żądaniem odszkodowania na podstawie powołanych przepisów, albowiem na podstawie w/w przepisu uprawnionymi do tego odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym;- przyjęcie, że właściwym do rozpoznania wywiedzionych roszczeń w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest wyłącznie sąd powszechny,b) art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie może być podstawą dochodzenia roszczeń objętych wnioskiem, tj. roszczeń o zwrot nieruchomości objętych wnioskiem oraz przyjęcie, że właściwym do rozpoznania złożonego wezwania w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest wyłącznie sąd powszechny,2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] naruszała przepisy art 61 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a oraz art. 105 § 1 k.p.a, w ten sposób, że nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, orzekano na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (z racji na brak doręczenia odpowiedzi Nadleśnictwa P. przed wydaniem decyzji Starosty Łaskiego z [...] listopada 2022r.), a nadto poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia braku możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i stwierdzenia braku legitymacji Skarżącego w sprawie żądania zwrotu nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania, co skutkowało umorzeniem postępowania- w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem decyzji z dnia [...] marca 2023r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł:1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi, uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;alternatywnie;2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi i uchylenie powyższego wyroku, a następnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;a nadto o:zasądzenie na rzecz jego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo zaaprobował uprzednie stanowiska organów administracyjnych, zgodnie z którymi naruszenie art. 61 k.p.a. czy art. 10 § 1 k.p.a. przez Starostę Łaskiego (Starosta), poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji przed zakończeniem postępowania dowodowego, nie stanowi tego typu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przepisy art. 109 i art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. wprowadzają zasadę, zgodnie z którą postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma moc wiążącą z chwilą jego doręczenia i dopiero to od tej chwili należy liczyć terminy związanego z jego wydaniem. Z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest data zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Od momentu wszczęcia postępowania zależy szereg uprawnień i obowiązków stron postępowania. Moment wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem zdarzeniem prawnym o szczególnej wadze, ponieważ wyznacza granice danej sprawy. Ponadto tylko prawidłowo wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne może zostać umorzone z trybie art. 105 § 1 k.p.a.Skarżący podkreślił, że Starosta nie przeprowadził, żadnego postępowania dowodowego przed wydaniem skarżonej decyzji, mimo że w postępowaniu administracyjnym, nawet dotyczącym roszczeń odszkodowawczych, nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakceptował ów fakt.W ocenie Skarżącego niezrozumiale było również podzielenie stanowiska Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania lasu, objętego wcześniej decyzją wywłaszczeniową, uznaną następnie za nieważną. Samo bowiem unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej nie upoważnia Skarżącego do jego użytkowania, bez wcześniejszego, protokolarnego wydania nieruchomości i mimo dokonanego wpisu własności Skarżącego do ksiąg wieczystych. Czynności te, w ocenie Skarżącego, wykonuje bez wątpienia Starosta, bowiem na podstawie art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) do właściwości starosty przeszły, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Formalne wydanie nieruchomości było uzasadnione wobec rozbieżności dokumentacji geodezyjnej i podatkowej Urzędu Skarbowego w Łasku.W zakresie zarzucanego naruszenia art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Skarżący podniósł, że argumenty zawarte w treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie znajdują odzwierciedlenia w aktualnych przepisach i orzecznictwie.W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006r., wydanej w sprawie o sygn. akt III CZP 99/06, rozstrzygnięto, który z podmiotów, Skarb Państwa czy gmina jest biernie legitymowany w procesie o naprawienie szkody wynikłej z wydania przed 27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności bądź stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie (art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). W uchwale stwierdzono, że "Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust, 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.lL.Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990Skarżący podniósł, że decyzja Starosty pozostaje w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem Wojewody z [...] lipca 2022r., a okoliczność ta została pominięta przez Sąd Wojewódzki.Skarżący zwrócił uwagę, że w treści art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażanie wskazano, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Bezzasadne jest więc ustalenie poczynione przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z którym roszczenie o odszkodowanie i inne roszczenia z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego.Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stosuje się zarówno do spraw powstałych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (czyli od 1 stycznia 1998 r.), ale również do wcześniejszych przypadków pozbawienia prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowaniaSkarżący wskazał, że w orzecznictwie wskazywano również, iż podstawą dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Takie zapatrywanie pozwala dochować konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej wart. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Nadto brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności P. K. pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. Artykuł ten podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do państwa i prawa pochodzącego od państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności.Skarżący zwrócił również uwagę, że konieczność realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości podkreślono także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1/20, w której podkreślono, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu.Przyjmuje się również, że treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zmodyfikowano w zmianach z 2003r., w takim celu, by stworzyć procedurę administracyjną właściwą dla spraw odszkodowawczych za bezprawne wywłaszczenie, a wprowadzony do ustawy przepis stanowi legitymację dla starosty do rozpoznawania spraw dotyczących spraw odszkodowawczych, w tym odszkodowania należnego P. K. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzającej wskazany powyżej przepis, wskazano bowiem, że uregulowano tryb postępowania dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu. Według ustawodawcy miało to służyć rozwiązaniu " konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Starostowie zostali więc ustawowo zobowiązani do wydawania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., kierując się powołaną w ustawie zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tak by osoba uprawniona nie pozostała bez własności i bez odszkodowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.W ocenie Skarżącego niezrozumiały pozostaje stanowisko Sądu, zgodnie z którym art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierający katalog zamknięty podstaw prawnych w oparciu o które dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości i obecnie można żądać ich zwrotu, nie ma zastosowania do nieruchomości P. K., z tego względu, że nieruchomość objęta wnioskiem nie była wywłaszczona, a dokonano jej przejęcia przez Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 3329/19, wskazał bowiem, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie, lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Z woli zatem ustawodawcy kształtującego jego brzmienie przepis ten może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Taka wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.Skarżący wskazał też, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Z kolei w przypadku, gdy skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego.Skarżący za niezasadne uznał również zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu stanowisko, w świetle którego, nabywca nieruchomości, jako niebędący spadkobiercą osoby wywłaszczonej, nie ma uprawnienia do występowania z roszczeniami należnymi spadkodawcy, w tym o zwrot nieruchomości czy wypłatę odszkodowania. Podkreślił, że cywilnoprawny charakter odszkodowania determinuje możliwość nabycia roszczenia z tego tytułu zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, tj. spadkobrania lub też nabycia spadku w rozumieniu art. 1051 k.c., jak również w drodze sukcesji singularnej.W piśmie z [...] maja 2025 r. Skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie podniesionych zarzutów.Wskazał, że aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3) ugn w sytuacjach, gdy wywłaszczenie następowało na podstawie przepisów nieprzewidujących odszkodowania dla wywłaszczonego, a doszło do wywłaszczenia w rozumieniu ustawy zasadniczej oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu.Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki myli zbycie udziału w spadku ze zbyciem udziału w poszczególnych składnikach majątkowych należących do spadku.Podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, P. K. zmarła 1 maja 2012 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Pabianicach I Wydział Cywilny z 3 września 2012 r. sygn. akt I Ns 648/12 spadek po P. K. nabyli: R. K. (ojciec skarżącego kasacyjnie) oraz K.S. - każde z nich w 1/2 części spadku.R. K.i darował Skarżącemu swój udział w spadku po P. K. w dniu [...] maja 2017 r. na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...]. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przesłanka do umorzenia postępowania, bowiem skarżący kasacyjnie nabył prawa i obowiązki spadkobiercy w drodze umowy darowizny udziału w spadku po P. K. Jest zatem sukcesorem generalnym, a nie singularnym. Skarżący podkreślił, że z art. 1053 kc, wynika, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. Treść art. 1053 kc stanowi ustawowe potwierdzenie tego, że nabywca spadku staje się następcą zbywcy pod tytułem ogólnym.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Przystępując do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy w pierwszej kolejności na wadliwości ich sformułowania. Skarżący wskazując jako wzorzec kontroli przepisy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując jednak miejsca publikacji tejże ustawy. Sąd kasacyjny w dalszym toku uzasadnienia odwoływać się będzie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonego decyzji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej "u.g.n.").Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 3 u.g.n. wskazał, że przepisy te mają charakter prawa materialnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe, przepisy te mają charakter przepisów kompetencyjnych uprawniających właściwy organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Skarżący nie powiązał naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej z przepisem ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).Przechodząc do rozpoznania zarzutu objętego punktem 1a petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że podstawą faktyczną roszczeń zgłaszanych przez Skarżącego jest przejęcie decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łasku z [...] kwietnia 1967 r. na własność Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 6,20 ha, położonej we wsi P. G. pow. Ł., stanowiącej własność P. K.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, dalej "ustawa z 13 lipca 1957 r.") w brzmieniu nadanym ustawą z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161, dalej "ustawa z 15 lipca 1961 r.").Stosownie do art. 2 ust.1 ustawy z 13 lipca 1957 r. gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.Z przepisu stanowiącego podstawę prawną przejęcia nieruchomości wynikało zatem wprost, że odjęcie prawa własności następuje bez odszkodowania.Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że przywołany przez Skarżącego jako wzorzec kontroli art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. Przywołane w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przepisy dotyczą odszkodowania za działki gruntu i grunty wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (art. 98 ust. 3 u.g.n.), za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących (art. 106 ust. 1 u.g.n.) oraz odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości.Stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest objęty zakresem zastosowania przepisów wskazanych w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Skarżący również nie wykazuje, by dochodził odszkodowania na podstawie jednego z przepisów przywołanych w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazać należy, że zgodnie z jego brzmieniem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.Skarżący w brzmieniu powyższego przepisu upatrywał podstawy do dochodzenia odszkodowania, powołując się m.in. na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że orzecznictwo przywołane przez Skarżącego w piśmie z [...] maja 2025 r. nie dotyczyło nieruchomości przejętych w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r.Przywołane przez Skarżącego wyroki z 17 września 2015 r. I OSK 90/14 i 23 czerwca 2020 r. I OSK 2031/19 i 21 lipca 2020 r. I OSK 3326/19 dotyczyły nieruchomości przejętych na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm., dalej ustawa o terenach dla budownictwa). Wyrok z 13 maja 2016 r. I OSK 91/14 dotyczył odszkodowania za nieruchomość nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."). Wyrok z 25 maja 2017 r. I OSK 2263/15 dotyczył odszkodowania za nieruchomość przekazaną nieodpłatnie na rzecz Skarbu w związku z orzeczeniem o podziale nieruchomości wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U z 1948 r. Nr 35 poz. 240). Wyrok z 19 listopada 2014 r. I OSK 713/13 dotyczył zaś kwestii stosowania art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r.Przywoływany w cytowanych wyrokach art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa stanowił : "Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych."Przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywał : "Jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości." Artykuł 6 ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczył nabycia nieruchomości od podmiotu wywłaszczanego w drodze aktu notarialnego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.Jak zwrócono uwagę w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2025 r. I OSK 1678/23 i z 12 grudnia 2024 r. I OSK 2080/21 na tle możliwości przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżne stanowiska.Z jednej strony podkreśla się, że "(...) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Z woli zatem ustawodawcy kształtującego jego brzmienie przepis ten może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Takie zapatrywanie pozwala na dochowanie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Nadto, brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk" (zob. wyrok NSA z 21.07.2020 r. I OSK 3326/19, LEX nr 3035003).Drugi pogląd (przeważający) wskazuje, że "Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania" (por. wyrok NSA z 26.01.2021 r. I OSK 2011/20, LEX nr 3179617).W cytowanych wyrokach zwrócono również uwagę, że na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji sprawa wcale nie jest tak oczywista, jak wynikałoby to z pierwszego stanowiska orzecznictwa, niepodzielanego przez skład orzekający w tej sprawie. W doktrynie podnosi się, że "Poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" pozostaje natomiast nacjonalizacja, rozumiana jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, obejmujące całe dziedziny gospodarki (odmiennie B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., s. 48). Można zresztą zastanawiać się, na ile nacjonalizacja byłaby w ogóle dopuszczalna na tle gwarancji, jakie dla roli własności prywatnej formułuje art. 20" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21). Nie budzi przy tym wątpliwości, że obecnie nie jest możliwa wypłata odszkodowania za nacjonalizację przemysłu, czy za reformę rolną (określane jako akty ustrojowej nacjonalizacji), bez uprzedniej ingerencji ustawodawcy (uchwalenia odpowiedniej ustawy reprywatyzacyjnej).Podobnie rzecz się ma na gruncie wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Akapit 1 art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego." Jak już wcześniej wspomniano, także na gruncie konwencji chodzi o ochronę mienia istniejącego oraz oczekiwanej ekspektatywy. "Pojęcie mienia ma znaczenie autonomiczne i nie ogranicza się do własności rzeczy. Na potrzeby tego artykułu również niektóre inne prawa i korzyści majątkowe mogą być uważane za mienie. Odnosi się to zarówno do istniejącego mienia, jak i do wartości majątkowych, w tym także wierzytelności i roszczeń, w związku z którymi dana osoba może twierdzić, że ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji" (M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1). "W sprawach związanych ze zwrotem mienia odebranego w drodze nacjonalizacji, konfiskat lub wywłaszczeń Trybunał [ETPC] m.in. podkreślił, że rozważanie wchodzących w grę praw, a także korzyści i strat osób dotkniętych procesem transformacji gospodarki i systemu prawnego państwa jest zabiegiem wyjątkowo trudnym. Państwo musi więc mieć (...) szeroką swobodę działania. Korzystanie z niej nie może jednak – nawet w związku z najbardziej skomplikowaną reformą – prowadzić do rezultatów sprzecznych ze standardami Konwencji. Artykułu 1 Protokołu nr 1 nie można interpretować w sposób oznaczający ograniczenie swobody państw w określaniu, które mienie przejęte przed ratyfikacją Konwencji podlega zwrotowi, na jakich warunkach i którym kategoriom byłych właścicieli". (...) "Jeśli jednak po ratyfikacji Konwencji wchodzą w życie przepisy przewidujące pełny lub częściowy zwrot mienia skonfiskowanego pod rządami poprzedniego reżimu, można uznać, że powstaje w ten sposób nowe prawo majątkowe podlegające ochronie. Dotyczy to również zwrotu mienia i odszkodowań na podstawie przepisów nadal obowiązujących, pochodzących z okresu sprzed ratyfikacji Protokołu nr 1" (M. A. Nowicki, j.w.).Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego z przedstawionych wyżej stanowisk, podzielając wrażone w nich stanowisko.Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do systemu prawnego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2004.141.1492), w dniu 22 września 2004 r. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej (przywoływanym również przez Skarżącego) wskazano, że " (...) nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (vide: nr druku 1421 Sejm RP IV kadencji).Aktualnie nie budzi kontrowersji możliwość zastosowania powyższego przepisu do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. Powyższe nie oznacza jednak, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym, w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego, doszło do pozbawienia właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Z tego więc powodu uznać należy, że na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. możliwość ustalenia odszkodowania zależy od spełnienia, i to łącznie, dwóch wynikających wprost z tego przepisu przesłanek. Pierwsza polega na tym, że do pozbawienia prawa do nieruchomości musiało dojść bez ustalenia odszkodowania. Natomiast druga polega na tym, że obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. W konsekwencji ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W kontekście tej drugiej przesłanki w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter blankietowy, a zatem jego zastosowanie wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Oznacza to, że koniecznym jest wskazanie innej normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Sam zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić wystarczającej podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały jego ustalenie. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie przepisów u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por.: wyroki NSA z 21 lutego 2025 r. I OSK 266/22, 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11).Sąd kasacyjny przypomina, że w analizowanej sprawie odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1957 r. Ustawa ta regulowała m.in. problematykę związaną z opuszczaniem nieruchomości nabytych m.in. na podstawie dekretu z dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 z późn. zm.). Dekret ten przewidywał uwłaszczenie rolników gospodarujących/użytkujących państwowe nieruchomości rolne. Jak zwrócono uwagę w doktrynie odnosząc się do ustawy z 13 lipca 1957 r : "Jako pierwszym zajęto się problemem opuszczonych gospodarstw rolnych. Ponieważ odnośnie do takich gospodarstw istniały wyłącznie przepisy dotyczące gospodarstw pochodzących z reformy rolnej i osadnictwa, a obserwowano wówczas narastające zjawisko opuszczania także gospodarstw starych, nie pochodzących z reformy czy osadnictwa, postanowiono ten problem uregulować generalnie. Wyrazem tego było wydanie ustawy o zmianie ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym z dnia 15 lipca 1961 r. (...), której przepisy rozciągnęły możliwość przejścia na własność państwa wszystkich gospodarstw rolnych, niezależnie od tego, czy powstały one w wyniku reformy rolnej lub osadnictwa, czy też nie" (A. Jurcewicz, Prawne formy ingerencji państwa w sferę produkcyjnego wykorzystania gruntów rolnych, Ossolineum 1989, s. 48-49, cytat za wyrokiem NSA z 21 czerwca 2022 r. I OSK 56/21).W analizowanej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło zatem na podstawie przepisu regulującego problematykę opuszczonych gospodarstw rolnych, nie przewidującego wypłaty za nie odszkodowania. W obecnym porządku prawnym brak jest instytucji analogiczna do tej, jaką stanowiły przepisy ustawy z 13 lipca 1957 r. Powyższe pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż nie istniała w przeszłości i nie istnieje aktualnie materialnoprawna podstawa do wydania w takim wypadku decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.Odnosząc się do argumentacji opartej na tezie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że dotyczyła ona stanu prawnego, w którym przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywały możliwość ustalenia odszkodowania. Stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku nie jest więc sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanej przez Skarżącego uchwale.Sąd kasacyjny przypomina, że decyzją Wojewody z [...] listopada 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji z [...] kwietnia 1967 r. w zakresie działek nr: [...], [...], [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa części działek oznaczonych nr: [...], [...] i [...] (droga). Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1967 r. otwierało możliwość dochodzenia odszkodowania, ale w trybie przepisów kodeksu cywilnego, nie zaś w trybie przepisów przywołanych w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Przywołana przez Skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z III CZP 99/06 wskazywała, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Wskazanie w powyższej uchwale, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej ze wskazanej w treści uchwały ostatecznej decyzji administracyjnej, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności wskazuje, kto powinien być stroną pozwaną w sprawie o odszkodowanie. Uchwała ta dotyczy postępowania o odszkodowanie toczącego się przed sądem powszechnym, nie ma natomiast żadnego związku z możliwością dochodzenia w trybie administracyjnym odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że w brak jest podstaw do prowadzenia postępowania przed organami administracji co do odszkodowania dochodzonego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji.Z tych powodów zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uznać należało za niezasadny .W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 151 p.p.s.a. poporzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji naruszającą art. art 61 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a oraz art. 105 § 1 k.p.a.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a. Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki z 18 listopada 2025 r. I OSK 3113/23, 5 listopada 2025 r. III OSK 1281/25, 4 listopada 2025 r. I OSK 2982/23, 29 października 2025 r. I GSK 1987/22, 14 października 2025 r. II OSK 903/23, 10 października 2025 r. III OSK 1854/22, 2 września 2025 r. III OSK 486/25 i przywołane w nich orzecznictwo). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12, 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12).Wskazany przez Skarżącego art. 61 k.p.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych. Ani w petitum ani nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało wprost wskazane który konkretnie paragraf art. 61 k.p.a. został naruszony przez organy i którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd Wojewódzki oddalając skargę.Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie wyjaśnił na czym polegać miało naruszenie tego przepisu. Sąd kasacyjny przypomina, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności Skarżący nie wykazał. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nieprzeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego pomija okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe. Skoro postępowanie uznane zostało za bezprzedmiotowe, nie było ani postaw ani możliwości prowadzenia przez organ postępowania dowodowego celem ustalenia wysokości odszkodowania.Odnosząc się do argumentacji dotyczącej sprzeczności decyzji Starosty z wcześniej wydanymi postanowieniami Wojewody Sąd kasacyjny przypomina, że organ pierwszej instancji dwukrotnie zwracał pismo Skarżącego. Postanowienia o zwrocie pisma uchylane były przez Wojewodę. W postanowieniu z [...] lipca 2022 r. Wojewoda wskazał, że z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przez Starostę co do całości złożonego wniosku i zawartych w nim żądań, również i w tym zakresie postępowanie administracyjne powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Nie oznacza to jednak przesądzenia przez organ drugiej instancji o zasadności wniosku Skarżącego, oznacza to jedynie, że postępowanie ma być zakończone wydaniem decyzji. Zalecenie to Starosta wykonał wydając decyzję o umorzeniu postępowania.Skarżący podnosił również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut koncentrował się na kwestii dotyczącej wadliwego, w jego ocenie przyjęcia przez organy i Sąd Wojewódzki, że nie przysługuje mu przymiot strony.Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że przyczyną, dla której organ pierwszej instancji umorzył postępowanie było uznanie, że brak jest przepisu prawa materialnego administracyjnego pozwalającego na zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie nr działki [...], wypłatę odszkodowania za działki [...], [...], [...], [...], [...], wypłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości wywłaszczonych, zwrot pożytków i wypłatę zadośćuczynienia. W ocenie Sądu kasacyjnego argument dotyczący braku przymiotu strony wskazany został przez organ drugiej instancji jedynie jako uzupełnienie pozostałej argumentacji.Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być wyprowadzany z przepisu prawa materialnego administracyjnego. Możliwe są oczywiście sytuacje, w których przymiot strony ustalony zostanie na podstawie przepisów prawa cywilnego w powiązaniu z przepisem prawa materialnego administracyjnego. W analizowanej sprawie Skarżący kasacyjnie nie przywołał w skardze kasacyjnej jako wzorca kontroli ani art. 28 k.p.a., ani żadnego przepisu prawa materialnego administracyjnego pozwalającego na ustalenie, że przysługuje mu przymiot strony w żądaniu odszkodowania i zwrotu nieruchomości, której prawo własności zostało przejęte w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r.Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska dotyczące przysługiwania przymiotu strony ewentualnym następcom prawnym formułowane są w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego. O ile dopuszcza się możliwość przyznania przymiotu strony spadkobiercom, o tyle sytuacja prawna osób nabywających spadek czy udział w spadku nie jest już oczywista.Tytułem przykładu zacytować można pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22 lutego 2023 r., I OSK 2328/20 dotyczącym przyznania kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). W wyroku tym stwierdzono: "Nabywca spadku prawa swoje uzyskuje poprzez dobrowolne zawarcie stosownej umowy cywilnej. To zatem z własnej woli i z reguły odpłatnie, w ten sposób formalnie wchodzi w sytuację, w której pozostawał zbywca spadku. W przypadku jednak roszczenia o charakterze ochronnym, które miało służyć określonemu podmiotowi w związku z określoną sytuacją, w której – niezależnie od swojej woli – się znalazł, trudno mówić o tożsamości sytuacji byłego właściciela nieruchomości ziemskiej (lub jego spadkobiercy) z sytuacją, w jakiej znalazł się – i to z własnej woli – nabywca spadku po osobie uprawnionej. O ile bowiem właściciel nieruchomości ziemskiej korzystał w postępowaniu administracyjnym z omawianego roszczenia w celu ochrony swojego dotychczas posiadanego majątku, z uwagi na – jego zdaniem – nieprawidłowe zastosowanie przez władzę publiczną przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc jednorazowego aktu nacjonalizacyjnego i o wymiarze już historycznym, o tyle nie sposób przyjąć, że nabywca spadku po w/w osobie i to jeszcze kolejny (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) miałby taki sam cel realizować. W rezultacie w niniejszym przypadku przedmiotowe roszczenie aktualnie nie tyle staje się służyć wnioskodawcy postępowania administracyjnego, aby w ten sposób mógł on chronić posiadany dotąd stan majątkowy, a staje się – w istocie rzeczy – instrumentem dla realizacji zaplanowanych, określonych zamierzeń gospodarczo-komercyjnych. Taki jednak powód prowadzenia tak szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie oparte na § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. – zdaniem składu orzekającego – nie uzasadnia przyjęcia, że w takiej sytuacji można byłoby przyznać skarżącym przymiot strony w tym postępowaniu".Również w uchwałach z 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22 i 10 kwietnia 2024 r. I OPS 1/23 dotyczących możliwości przyznania przymiotu strony nabywcom roszczeń składy powiększone odwoływały się do konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego.Sąd kasacyjny dostrzega, że uchwały te dotyczyły nabycia o charakterze singularnym, podczas gdy Skarżący powołuje się na nabycie pod tytułem ogólnym wywodząc swe prawa z umowy nabycia spadku po P.K. Jak jednak wynika z zacytowanego wyżej wyroku NSA z 22 lutego 2023 r., I OSK 2328/20 ustalenie, czy nabywcy spadku przysługuje przymiot strony, wymaga odniesienia się do podstawy materialnej zgłaszanego żądania. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący nie wskazał na przepis prawa materialnego uprawniający do dochodzenia odszkodowania w związku z przejęciem na własność Skarbu Państwa nieruchomości w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r., to nie jest możliwe ustalenie, czy nabycie udziału w spadku uzasadnia uznanie go za stronę postępowania.W konsekwencji, zarzut objęty punktem 2 petitum skarg kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oddalając skargę na decyzję umarzającą postępowanie. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem obligatoryjne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie (bezprzedmiotowość następcza). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy bowiem do czynienia zawsze wtedy gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. I OSK 3648/18). W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość postępowania jest wynikiem nieistnienia w systemie prawa administracyjnego przepisu pozwalającego na ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r.Rację miał również Sąd Wojewódzki aprobując stanowisko organów, w świetle którego zgłoszone przez Skarżącego roszczenia o: odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwrot pożytków oraz zadośćuczynienie nie mogą być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego. Jak zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, brak jest przepisu prawa, który dawałby organom administracji kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie. Roszczenia te mogą być jedynie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego.Odnosząc się do argumentacji Skarżącego dotyczącej konieczności wydania rozstrzygnięcia dotyczącego przekazania nieruchomości, która na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1967 r. powinna podlegać zwrotowi na jego rzecz wyjaśnić należy, że Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa administracyjnego na podstawie którego organ zobowiązany byłby do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nieodwracalnych skutków prawnych jest niezrozumiała. Niniejsza sprawa nie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji ale zwrotu nieruchomości i odszkodowania. Na etapie skargi kasacyjnej podnoszone były zaś wyłącznie argumenty dotyczące możliwości przyznania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.W zarzucie objętym punktem 1b petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 216 u.g.n. Przedstawione wyżej wywody dotyczące obowiązku skonkretyzowania przepisu, jaki naruszony został przez Sąd pierwszej instancji, odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 216 u.g.n. Skarżący nie wskazał, który konkretnie ustęp przywołanego przezeń przepisu został naruszony. Nie wskazał też, który z wymienionych enumeratywnie w art. 216 u.g.n. aktów prawnych stanowi podstawę prawną jego roszczenia. Sprecyzowania takiego nie zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 216 u.g.n. uchylał się spod rozpoznania.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..