Wyrok - I SA/Bd 495/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Służba zdrowia, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. S. S. im. B. K. J. P. we W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 czerwca 2025 r. nr 6/2025/ODW w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoUchylono zaskarżoną decyzję. Służba zdrowia, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. S. S. im. B. K. J. P. we W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 czerwca 2025 r. nr 6/2025/ODW w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Przewodniczący
Joanna Ziołek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
W dniu [...] marca 2025 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w B. ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, kod postępowania: [...] na obszar: [...]. Okres obowiązywania umowy przewidziano od dnia [...] lipca 2025 r. do dnia [...] czerwca 2030 r. W ogłoszeniu określono wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż [...] zł w okresie rozliczeniowym od dnia [...] lipca 2025 r. do dnia [...] grudnia 2025 r., a także maksymalną liczbę dwóch umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte w wyniku przeprowadzenia ww. postępowania. Oferty należało złożyć do dnia [...] kwietnia 2025 r. We wskazanym terminie wpłynęło pięć ofert. Do dalszego postępowania komisja konkursowa zakwalifikowała: 1) Wojewódzki Szpital Specjalistyczny we [...], 2) F. M. sp. z o.o., 3) Szpital L. sp. z o.o., 4) O. sp. z o. o. sp.k., 5) S. R.. Komisja konkursowa przeprowadziła wizytacje u pięciu Oferentów biorących udział w postępowaniu. Wizytacje zostały przeprowadzone w miejscach stacjonowania zespołów, które nie były przedmiotem dotychczasowych umów, aby porównać dane zawarte w ofertach, dotyczące miejsc udzielania świadczeń i zasobów sprzętowych ze stanem faktycznym.W dniu [...] czerwca 2025 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, informując o wybraniu oferenta, który uzyskał najwyższą pozycję w rankingu: Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] R. dla dwóch zespołów transportu medycznego. Szpital uzyskał dla jednego zespołu transportu łącznie 77,5 pkt, w tym 75 pkt za ocenę kryteriów niecenowych (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne) oraz 2,51 pkt za ofertę cenową, a dla drugiego łącznie 69,5 pkt, w tym 67 pkt za ocenę kryteriów niecenowych (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne) oraz 2,51 pkt za ofertę cenową.Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania wniósł Wojewódzki Szpital Specjalistyczny [...] (dalej: "Skarżący", "Szpital"). Szpital podniósł, że odejmowanie punktów ankietowych w zakresie kryterium oceny "Jakość" w przypadku Skarżącego jest działaniem na niekorzyść oferenta. Ponadto, otrzymana przez Szpital wartość "0" punktów ankietowych w zakresie kryterium oceny "Dostępność" również jest działaniem na szkodę Oferenta. Zdaniem Skarżącego, naruszony został interes prawny Szpitala w wyniku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, art. 134 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.; dalej także jako: "ustawa o świadczeniach", "u.ś.z.") przez nierówne traktowanie oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym wbrew nakazowi równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Szpital zgłosił również swoje zastrzeżenia co do formalnego prowadzenia konkursu tj. w kwestii drogi przekazywania dokumentów oraz sposobu podpisywania dokumentów przez przewodniczącego komisji konkursowej. Wskazał również, że w trakcie przeglądu dokumentacji konkursowej przez przedstawiciela Szpitala, na dokumencie wskazującym szczegółową punktację poszczególnych ofert – ranking końcowy, ujawniono w kilku rubrykach "skreślenia" czarnym markerem, co wpłynęło na brak możliwości dokładnego zapoznania się z dokumentem.Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: "Prezes Funduszu") oddalił odwołanie w całości.W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu nieuznania mediany czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń podał, że wyliczana jest ona na podstawie danych sprawozdawczych z realizacji umowy w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny za okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. Komisja konkursowa uznała twierdzącą odpowiedź na wymienione pytanie ankietowe jedynie w przypadku oferentów, którzy mają/mieli zawartą umowę z NFZ w przedmiocie postępowania. W niniejszym przypadku Szpital nie posiadał zawartej umowy w tym zakresie, a zatem w konkretnym przypadku brak było podstaw do uznania mediany czasu.Organ podał, że na podstawie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328; dalej także jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia"), certyfikat obejmuje miejsce udzielania świadczeń wskazane w ofercie, a w przypadku dysponenta zespołów ratownictwa medycznego - miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wskazane w ofercie. W przypadku Szpitala, załączony do oferty certyfikat ISO 9001, jak wynika z jego treści, swoim zakresem obejmuje transport sanitarny, a nie transport medyczny, który jest przedmiotem postępowania.Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ stwierdził, że równe traktowanie świadczeniodawców oznacza stosowanie w toku całego postępowania, mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny wobec wszystkich oferentów. Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Następnie zgodnie z art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa może w części niejawnej konkursu ofert: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem organu, powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia w aktach postępowania, bowiem komisja konkursowa dokonała oceny ofert we wszystkich kategoriach kryteriów wyboru ofert, o czym świadczy przyznana punktacja we wszystkich kategoriach, którą obrazuje ww. ranking końcowy. Komisja konkursowa sporządziła przedmiotowy ranking przy wsparciu systemu informatycznego, w którym oferty zostają uszeregowane według punktacji malejącej. Źródłem danych dla systemu były przekazane przez oferentów formularze ofertowe i ankiety.W odniesieniu do zarzutu formalnego prowadzenia konkursu oraz przekazywania dokumentacji konkursowej drogą elektroniczną, organ wskazał, iż stwierdzono brak uzasadnienia niniejszego zarzutu z uwagi na złożoną przez Szpital w dniu [...] kwietnia 2025 r. zgodę na doręczanie przez komisję konkursową oświadczeń i zawiadomień za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Korespondencja informująca Skarżącego o dokonanych zmianach w odpowiedziach ankietowych została przekazana drogą elektroniczną (e-mail) oraz pocztą tradycyjną w tym samym dniu, tj. [...] maja 2025 r. Organ zaznaczył, że wszystkie dokumenty generowane przez systemy teleinformatyczne wymagające przekazania Szpitalowi, przekazywano drogą elektroniczną oraz pocztą tradycyjną ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.W zakresie zarzutu nieczytelnego sposobu podpisywania dokumentacji konkursowej przez przewodniczącego komisji konkursowej organ uznał, że nie ma on wpływu na prawidłowość przeprowadzenia postępowania konkursowego, tudzież na oceny wpływających ofert. Z kolei w stosunku do zarzutu nie ujawniania poszczególnych danych w rankingu końcowym organ stwierdził, że nie jest on zasadny, z uwagi na złożone przez oferentów zastrzeżenia w oświadczeniu o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.W tych okolicznościach organ rozpatrując odwołanie nie dopatrzył się uchybień wpływających na ocenę ofert. Zdaniem organu, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Prowadzone przez komisję konkursową postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę odpowiadając na te same pytania dotyczące kryteriów. Komisja konkursowa oceniła oferty na podstawie jasno określonych i wcześniej znanych kryteriów.Organ dodatkowo zauważył, że komisja konkursowa może podejmować takie działania, które wprost wynikają z przepisów obowiązującego prawa, a jej zadaniem jest rozpatrzenie złożonych ofert i rozstrzygnięcie postępowania konkursowego poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty lub ofert. Zatem komisja konkursowa może przyjąć lub nie przyjąć oferty albo nawet ją odrzucić, co odpowiada istocie i logice konkursu ofert. Z powyższych względów, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i innych zawartych w odwołaniu. Organ rozpatrując odwołanie nie dopatrzył się również innych uchybień, wpływających na ocenę ofert.Organ podał, że dokonał analizy złożonych ofert i przygotowanego rankingu i uznał, że komisja konkursowa przeprowadziła postępowanie prawidłowo i nie naruszyła zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, nie naruszyła również zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Naruszenie nastąpiłoby gdyby w przeprowadzanym postępowaniu komisja konkursowa stosowała względem niektórych świadczeniodawców dodatkowe kryteria albo stosowała wyłącznie określone kryteria wobec niektórych świadczeniodawców, a taka sytuacja w badanym postępowaniu nie miała miejsca. W przeprowadzanym postępowaniu obowiązywały te same wymagania i te same kryteria w stosunku do wszystkich oferentów. W niniejszym przypadku postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszystkie wymagania określone w postępowaniu konkursowym były jawne i równe dla wszystkich oferentów uczestniczących w tym postępowaniu, co zostało potwierdzone w złożonych oświadczeniach. Interes prawny Szpitala nie doznał uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.W skardze Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:1. art. 134 ust. 1-2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach przez nierówne traktowanie oferentów, przy zastosowaniu kryterium mediany czasu dojazdu wyłącznie wobec oferentów, którzy posiadali umowy, bez umożliwienia innym wykazania danych potwierdzających jakość oraz przez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że w zakresie kryterium "ciągłości" wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów, jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a.") przez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego w zakresie punktacji za kryteria "jakość", "ciągłość" i "dostępność";3. art. 8 § 1 k.p.a. przez nieczytelne skreślenia markerem w dokumentacji rankingowej, co uniemożliwiło weryfikację poprawności punktacji;4. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ dopuścił się naruszenia zasady równości w stosunku do świadczeniodawców, podczas gdy uczestnicy obrotu powinni być traktowani jednakowo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.Uzasadniając skargę Szpital odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego obniżenia punktacji w kryterium "jakość" podniósł, że Szpital jako oferent otrzymał 29 punktów w ramach kryterium oceny "jakość". Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, w ramach tego kryterium oceniane jest m.in. posiadanie certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością. Skarżący przedstawił w postępowaniu ważny certyfikat ISO 9001, obejmujący zakres świadczeń będących przedmiotem konkursu. Odebranie punktów w tej części oceny stanowi działanie niekorzystne wobec oferenta, nieznajdujące podstawy w obowiązujących przepisach prawa ani dokumentach konkursowych. Ponadto, zgodnie z Rejestrem Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą, Skarżący posiada Zespół Transportu Medycznego od o 2013 r., co dodatkowo potwierdza spełnienie warunków konkursu.W zakresie przyznania 0 punktów w kryterium "dostęp" Skarżący podniósł, że zgodnie z obwieszczeniem Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, ocenie podlega m.in. czas dotarcia zespołu do miejsca wezwania. Skarżący w złożonej ankiecie zapewnił spełnienie tego kryterium, co zostało jednak pominięte przez komisję konkursową, która nie przedstawiła żadnych merytorycznych podstaw, ani analizy faktycznej i prawnej dla odebrania punktów, czym naruszono zasadę przejrzystości postępowania i równego traktowania. Punktacja w tym kryterium stanowi 17% ogółu punktów możliwych do uzyskania, co w istotny sposób wpływa na końcową ocenę oferty i uprzywilejowuje dotychczasowych świadczeniodawców, którzy wykonywali świadczenia w okresie obowiązywania wcześniejszej umowy.Odnosząc się do zarzutu uprzywilejowania dotychczasowego świadczeniodawcy w kryteriach "dostępność" i "ciągłość" Szpital podniósł, iż suma punktów w kryteriach oceny "dostępność" oraz "ciągłość" stanowi łącznie 39% ogólnej oceny. W świetle interpretacji stosowanej przez komisję konkursową, spełnienie powyższych kryteriów możliwe jest wyłącznie przez podmiot, który posiadał wcześniej zawartą umowę z NFZ na realizację świadczeń zdrowotnych na danym terenie, co prowadzi do faktycznej dyskryminacji innych podmiotów oraz naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Szpital zaznaczył, że ostatnia umowa z dotychczasowym świadczeniodawcą została zawarta w 2020 r. i była następnie przedłużana aneksami, co potwierdza istniejące uprzywilejowanie podmiotu wcześniej realizującego świadczenia. Wytyczne w zakresie spełniania kryterium ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w aspekcie przedmiotowo - podmiotowym należy rozumieć jako prawo do oceny ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia, który to czynnik powinien zostać zmierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. Ocena ofert w ramach kryterium ciągłości powinna uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń, jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie poprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym punkty za "ciągłość" otrzymał jedynie świadczeniodawca związany umową z NFZ. Pozostali potencjalni świadczeniodawcy otrzymali 0 punktów.W zakresie podnoszonych nieprawidłowości proceduralnych Szpital podniósł zastrzeżenia co do formalnego przebiegu postępowania konkursowego. W tym zakresie wskazał, że informacja o obniżeniu punktacji została w pierwszej kolejności przekazana drogą elektroniczną, a po kontakcie przedstawiciela szpitala z członkiem komisji, który podpisał wiadomość e-mail, sporządzono formularz zgodnie z załącznikiem nr 23a, przesyłając go oficjalnym pismem. Zarówno pismo, jak i formularz, zostały podpisane przez przewodniczącego komisji w sposób nieczytelny, co uniemożliwia identyfikację osoby podpisującej dokumenty, a tym samym weryfikację prawidłowości działania komisji konkursowej. Ponadto w dniu [...] czerwca 2025 r., podczas przeglądu dokumentacji konkursowej przez przedstawiciela Szpitala stwierdzono, że w dokumencie zawierającym szczegółową punktację poszczególnych oferentów dokonano licznych zamazań i skreśleń "czarnym markerem", co uniemożliwiło pełne zapoznanie się z oceną ofert oraz kontrolę prawidłowości działań komisji. W ocenie Szpitala, powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepisów wykonawczych, które zobowiązują Narodowy Fundusz Zdrowia do prowadzenia postępowania konkursowego w sposób przejrzysty, obiektywny oraz zapewniający równe traktowanie wszystkich oferentów, a także umożliwiający zachowanie uczciwej konkurencji.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."). Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W niniejszej sprawie Skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 r., w zakresie: Świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, na okres od [...] lipca 2025 r. do [...] czerwca 2030. Skarżący naruszenie zasad postępowania konkursowego wywodzi z działania na niekorzyść Szpitala poprzez odejmowanie punktów ankietowych w zakresie kryterium oceny "jakość", "dostępność", a także z nierównego traktowania oferentów, nieprawidłowego przekazywania i podpisywania dokumentów przez przewodniczącego komisji konkursowej oraz braku możliwości dokładnego zapoznania się z dokumentem wskazującym szczegółową punktację poszczególnych ofert – ranking końcowy w związku z ujawnieniem w kilku rubrykach "skreślenia" czarnym markerem.Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.; dalej także jako: "ustawa o świadczeniach", "u.ś.z."). W dziale VI u.ś.z. określono procedurę zawierania umów w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W myśl art. 147 ustawy o świadczeniach, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z kolei porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (art. 148 ust. 1 u.ś.z.).Stosownie do art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 u.ś.z. odwołanie do Prezesa Funduszu przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będący wynikiem naruszenia zasad takiego postępowania. Organ rozpoznający odwołanie bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego, przy czym dla uwzględnienia odwołania obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania. Wniesienie odwołania jest uwarunkowane istnieniem po stronie świadczeniodawcy (uczestnika postępowania konkursowego) interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat konkretnego postępowania oraz możliwości zawarcia w jego wyniku umowy i wystąpienia w tak rozumianym interesie prawnym uszczerbku na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad przez podmiot prowadzący postępowanie.Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie na skutek wniesionego odwołania jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami prawa, w tym z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.W rozpoznawanej sprawie interes prawny Skarżącego uzasadnia fakt, że ostatecznie w rankingu podmiotów biorących udział w konkursie zajął miejsce, które nie uprawniało go do podpisania umowy o świadczenie usług. W tej sytuacji należało uznać, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.z.Wystąpienie drugiej z przesłanek, tj. naruszenie zasad postępowania konkursowego, jest zaś - w ocenie Sądu - na obecnym etapie niezweryfikowane i uchyla się ocenie sądowoadministracyjnej.Postępowanie konkursowe prowadzone przez Prezesa Funduszu ma charakter administracyjny bowiem po rozpoznaniu odwołania organ ten wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3 u.ś.z.). Rozpatrując przewidziane ustawą środki odwoławcze Prezes Funduszu jest zatem zobligowany stosować reguły postępowania określone w k.p.a., co obejmuje respektowanie wszystkich naczelnych zasad procedury administracyjnej tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający (art. 77 § 1 k.p.a.), odczytywanej jako obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), sprowadzającej się do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście całokształtu stanu faktycznego sprawy. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na gruncie procedury administracyjnej nie ulega wątpliwości, że realizacja powyższych zasad w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest nieodzownym warunkiem dla dokonania przez organ trafnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w rezultacie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.Organ powinien więc realizować omówione wyżej obowiązki procesowe przy rozpatrywaniu sprawy mając również na uwadze, czy w rozpatrywanym postępowaniu nie doszło do naruszenia reguł określonych w samej ustawie. Jak bowiem już powyżej wskazano, postępowanie w trybie konkursu ofert powinno być przeprowadzone w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 u.ś.z.). Zasadą prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest też zasada jawności, wynikająca z art. 147 u.ś.z., zgodnie z którym kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.Mając na uwadze wszystkie omówione powyżej zasady postępowania, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes Funduszu nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na poszczególnych płaszczyznach oceny. Skoro zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać końcowe sumy punktów oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami i uzasadnić oceny oferty wygrywającej oraz oceny skarżącego oferenta. Zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców narusza bowiem także dokonanie prawidłowej oceny oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie bezpodstawnie została zawyżona ocena któregokolwiek z jego konkurentów, uplasowanego wyżej w rankingu. Organ ma bowiem obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Tylko wtedy organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1293/15). W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny jasno stwierdził, że rola organów kontrolnych – i w konsekwencji sądów administracyjnych - nie może sprowadzać się do badania polegającego tylko na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów, jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Powyższe poglądy Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela.W świetle przedstawionych dotychczas rozważań, należało zatem stwierdzić, że Prezes Funduszu, rozpatrując w niniejszej sprawie odwołanie nie wywiązał się z powyższych obowiązków.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się zasadniczo do opisu konkursu ze wskazaniem podstaw prawnych, terminów składania ofert, wyłonienia komisji konkursowej, wskazania kto złożył oferty i jaką punktację każdy oferent otrzymał. W decyzji znajduje się również wyjaśnienie, że ocena oferty jest generowana przez system informatyczny wspomagający prace komisji. Następnie organ wskazał na wniesienie odwołania przez Skarżącego, przytoczył treść stanowiska Szpitala oraz odpowiedź na jego zarzuty. Końcowo organ stwierdził, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad równego traktowania w wyborze ofert w przedmiotowym postępowaniu. Nie zostało jednak wyjaśnione, na jakiej podstawie (przy uwzględnieniu jakich okoliczności) poszczególnym oferentom przyporządkowano daną ilość punktów w ramach konkretnych kryteriów (wymienionych w art. 148 u.ś.z.: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena). Organ nie uargumentował w tym zakresie, w jaki sposób zostały wyliczone przyznane punkty zwycięzcy za poszczególne kryteria, ani dlaczego Skarżący otrzymał mniej punktów niż pozostali oferenci wyprzedzający go w rankingu. W treści decyzji brak jest odniesienia do zarzutu dokonania "skreślenia" czarnym markerem w dokumentacji konkursowej, co zdaniem Szpitala wpłynęło na brak możliwości dokładnego zapoznania się z dokumentem.Powyżej wskazanych braków nie uzasadnia wzmianka w zaskarżonej decyzji, że w części niejawnej komisja konkursowa przeprowadziła wizytacje u pięciu oferentów biorących udział w postępowaniu. Wizytacje zostały przeprowadzone w miejscach stacjonowania zespołów, które nie były przedmiotem dotychczasowych umów, aby porównać dane zawarte w ofertach, dotyczące miejsc udzielania świadczeń i zasobów sprzętowych ze stanem faktycznym, co zostało odnotowane w załącznikach do protokołów z weryfikacji. Zgodnie z art. 142 ust. 1 u.ś.z. konkurs składa się z części jawnej i niejawnej. W ramach części niejawnej pozostawione zostało uznaniu organu przeprowadzenie czynności wymienionych w art. 142 ust. 5 u.ś.z. ("komisja może"), tj. dokonania prostego wyboru najkorzystniejszej oferty lub niewybrania wcale (art. 142 ust. 5 pkt 1 i 2). Zastosowanie powyższego trybu nie ma w ocenie Sądu jednak wpływu na obowiązek uzasadnienia wyboru najkorzystniejszej oferty. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy przy wsparciu systemu informatycznego, w którym oferty zostają uszeregowane według punktacji malejącej. Źródłem danych dla systemu były przekazane przez oferentów formularze ofertowe i ankiety. Zdaniem Sądu, skoro komisja wybrała ofertę w oparciu o ustalenia dokonane w części niejawnej, to tym bardziej w samym rozstrzygnięciu postępowania konkursowego organ winien wyjaśnić, jakie czynniki zaważyły na przyznaniu każdemu z oferentów w poszczególnych kryteriach takiej, a nie innej liczby punktów.Na marginesie wskazać przy tym należy, że akta administracyjne załączone do odpowiedzi na skargę nie zawierają formularzy ofertowych ani ankiet. Nie poddaje się w związku z tym kontroli tut. Sądu stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "W przypadku odwołującego się Oferenta załączony do oferty certyfikat ISO 9001 jak wynika z jego treści swoim zakresem obejmuje transport sanitarny, a nie transport medyczny, który jest przedmiotem postępowania." Brak w aktach administracyjnych sprawy ww. certyfikatu załączonego do oferty Szpitala uniemożliwia tut. Sądu ocenę stanowiska organu, iż dokument ten nie potwierdza cech oferty Skarżącego, które są przez Szpital deklarowane. Podobnie brak ankiet oraz brak rankingu końcowego zawierającego opisywane w odwołaniu i w skardze "skreślenia" czarnym markerem na tym dokumencie uniemożliwia tut. Sądowi zajęcie stanowiska w przedmiocie zarzutów Szpitala w tym zakresie.Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ nie dokonał wnikliwej analizy każdej z ofert i nie uzasadnił ani sposobu ocen, ani wyniku tych ocen. Nie skonfrontował oferty Skarżącego z wybranym w wyniku konkursu oferentem w celu potwierdzenia trafności i prawidłowości dokonanego przez komisję konkursową wyboru, przez co nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dalszą konsekwencją stwierdzonego naruszenia jest to, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia konkursu, tj. prawidłowości jego przeprowadzenia w kontekście zasad postępowania konkursowego wynikających z u.ś.z. byłaby w tej sytuacji iluzoryczna. Nie może ona bowiem polegać na prostej matematycznej weryfikacji sklasyfikowania oferentów pod względem ilości punktów (tak jak uczynił to organ).Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić zatem należy, że zasadny okazał się zarzut natury ogólnej, dotyczący braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw przyznania takiej, a nie innej ilości punktów każdemu z oferentów. W tym zakresie zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) będzie podlegać uzupełnieniu. Konsekwencją powyższego jest to, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Bez precyzyjnego wyjaśnienia poszczególnych sum punktowych przyznanych oferentom odnoszenie się poruszonych w skardze kwestii na tym etapie postępowania jest niezasadne.Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania organu wynikają z niniejszego uzasadnienia.O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika Szpitala (480 zł) oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę (k. 16 akt sądowych) a Skarżący zawiadomiony o złożeniu tego wniosku (k. 37 akt sądowych) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.plJ. Ziołek M. Łent T. Wójcik., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę (k. 16 akt sądowych) a Skarżący zawiadomiony o złożeniu tego wniosku (k. 37 akt sądowych) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.plJ. Ziołek M. Łent T. Wójcik