Wyrok - I OSK 412/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Administracyjne postępowanie, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 806/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na poUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Administracyjne postępowanie, Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 806/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na po
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
powaga rzeczy osądzonej
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
22 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Wesołowska
Podstawa prawna
art. 156
kpa
art. 65
kpa
art. 37
kpa
art. 61
akpa
art. 19
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 806/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 lipca 2023 roku nr SKO.4160.96.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oddalił skargę.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 15 maja 2023 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), powołanej dalej jako: "k.p.a." .", oraz art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], z uwagi na fakt, że przed Wojewodą Łódzkim toczy się, wszczęte w dniu 18 grudnia 1998 r., postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, które nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 21 lipca 2023r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 maja 2023r.W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, że w zakresie zgłoszonego żądania strony nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) lub zapadnięcie ostatecznego rozstrzygnięcia - powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych. W ocenie Kolegium, nie jest konieczne, aby postępowanie toczyło się przed tym samym organem, ale w tym samym przedmiocie. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ustawodawca nie zastrzega, że mam to być decyzja tego samego organu. Kluczowy jest przedmiot postępowania, konkretna sprawa. Kolegium wyjaśniło, że Spółka wniosła dwa podania obejmujące identycznej treści żądanie. Istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy w sprawie wystąpią te same podmioty (tożsamość podmiotowa) oraz będą one dotyczyły tego samego przedmiotu przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość przedmiotowa). W ocenie organu II instancji, skoro zdaniem Spółki Prezydent Miasta Łodzi jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, z czym należy się zgodzić, to Wojewoda Łódzki powinien zastosować przepis art. 65 § 1 zd. 1 k.p.a., w myśl którego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Dotyczy to również sytuacji, w której dopiero w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie. Zdaniem Kolegium, Spółka chciała niejako przyspieszyć postępowanie ze względu na opieszałość Wojewody Łódzkiego, ale celowe byłoby raczej skorzystanie z prawa do wniesienia ponaglenia (zob. art. 37 k.p.a.). Organ II instancji stwierdził, że nie jest zasadne, aby z wniosków Spółki toczyły się dwa postępowania w tym samym przedmiocie przed dwoma organami administracji publicznej. Na brak możliwości wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie przed innym organem administracji wskazuje również wykładnia art. 65 § 2 k.p.a., w myśl którego podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 zd.1. k.p.a. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji za zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uznały okoliczność, że skarżąca wniosła dwa podania (wnioski) obejmujące identycznej treści żądanie, pierwsze skierowane zostało do Wojewody Łódzkiego, drugie zaś do Prezydenta Miasta Łodzi. Wniosek złożony w dniu 3 marca 2023 r. do Prezydenta Miasta Łodzi dotyczył stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego tej samej nieruchomości, której dotyczyło postępowanie prowadzone przez Wojewodę Łódzkiego, obecnie zawieszone w drodze postanowienia z dnia 18 maja 2001 r., Oba wnioski złożone zostały w oparciu o tę samą podstawę prawną. Zdaniem organów zachodzi zatem tożsamość sprawy, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a.Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w kontrolowanej sprawie istnieje tożsamość sprawy. Sąd wyjaśnił, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd podzielił przy tym zapytywanie NSA na tożsamość sprawy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw – prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (uchwała dostępna w CBOSA).Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy, w ocenie Sądu I instancji, jednoznacznie wskazuje, że drugi wniosek został złożony w tym samym przedmiocie przez ten sam podmiot i w oparciu o tę samą podstawę prawną. Oznacza to zatem, jak stwierdził Sąd, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, Kolegium trafnie przyjęło, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane przesłanki określone art. 61a § 1 k.p.a., uprawniające do odmowy wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącą, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej wraz z nabyciem prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. 1998 r., nr 23, poz. 120) oraz na podstawie art. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2022 r., poz. 2542).Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły Polskie Koleje Państwowe SA (dalej: PKP SA) w Warszawie.Na podstawie art. 174 pkt.1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:a) art. 200 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344z późn. zm.) dalej jako "u.g.n." poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie;b) art. 2 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464) poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż przepis ten w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.:a) z art. 61 a 1 kpa poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "inną uzasadnioną przyczyną" umożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego o której mowa w tym przepisie inne postępowanie przez inny organ na wniosek tego samego podmiotu błędnie uznawane jako "tożsama sprawa" z przedmiotową tylko z tej racji, że prowadzone jest na wniosek tego samego podmiotu i dotyczy tej samej nieruchomości;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie w/w przepisów i oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Zasadny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był fakt, iż przed Wojewodą Łódzkim (Wojewoda) toczy się postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, które nie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z brzmieniem art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n.).Nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność Gminy Miasta Łódź. Gmina Miasto Łódź nabyła własność działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdziła decyzja komunalizacyjna Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 13 stycznia 2014 r. Nr KKU - 82/12. Sądowi znany jest z urzędu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. I OSK 1062/15, którym Sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2014 r., I SA/Wa 1068/14, oddalającego skargę PKP S.A. na decyzję Komisji. Powyższe oznacza, że jakkolwiek w dacie złożenia wniosku przez PKP do Wojewody Łódzkiego (w dniu 18 grudnia 1998r.), był on organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, to z dniem przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz Gminy Miasta Łódź na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 79, poz. 464 ze zm.) organem właściwym stał się wójt, burmistrz albo prezydent miasta.Skoro zatem Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości to Wojewoda nie jest właściwy do rozpoznania tej sprawy na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n.W zaistniałym stanie faktycznym postępowanie w toku, na które powoływały się organy odmawiając wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie, prowadzone było przez organ niewłaściwy, a organ właściwy odmówił jego wszczęcia uznając, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania. Wskazać przy tym należy, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, by Prezydent i Kolegium uznały się za organy niewłaściwe.Rację ma organ administracji wskazując, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Jednak w niniejszej sprawie w dacie wydania postanowienia przez Kolegium, nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja ostateczna rozstrzygająca wcześniejszy wniosek Skarżącej o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, skierowany do organu obecnie niewłaściwego w sprawie.Sąd kasacyjny dostrzega stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której postępowanie w takiej samej sprawie toczy się już przed organem. Dotyczy to jednak, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi, takiej samej sprawy, toczącej się przed organem właściwym. Sprawa będąca następstwem wniosku Skarżącej kasacyjnie Spółki z 3 marca 2023 r. nie jest tożsama ze sprawą toczącą się przed Wojewodą, ponieważ wcześniejszy wniosek Skarżącej złożony został do innego organu. Takie stanowisko podzielane jest również w piśmiennictwie na co trafnie powołała się skarżąca kasacyjnie Spółka (zob.: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212, E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1999, s. 15, Wilczyńska A., Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej - zagadnienia teoretycznoprawne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2008, nr 5 s. 83-83, T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35).Sąd kasacyjny wskazuje ponadto, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że Wojewoda Łódzki decyzją z 10 kwietnia 2024 r., GN-Il./SP.V.GN.lV.7224/2/1547/98/KZ umorzył postępowanie wszczęte w dniu 18 grudnia 1998 r. z uwagi na niewłaściwość organu, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 25 czerwca 2024 r. nr DO-Il.7610.111.2024.KC utrzymał powyższą decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1943/24 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na powyższą decyzję.W ocenie Sądu kasacyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w której na datę wydania postanowienia przez Prezydenta a następnie Kolegium toczyło się postępowanie przed organem niewłaściwym a jednocześnie złożony został wniosek do organu właściwego, nie można uznać, że zachodziła inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania przez organ właściwy. Nie jest możliwa odmowa wszczęcia postępowania przez organ, który uznaje swoją właściwość do rozpoznania sprawy. Organ ten po wszczęciu postępowania winien poinformować organ niewłaściwy o otrzymanym wniosku i wystąpić o przekazanie mu akt a następnie rozważyć dalszy kierunek postępowania. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi.Zwrócić należy też uwagę, że na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Decyzja wydana przez organ niewłaściwy w sprawie jest decyzją zawierającą wadę kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem wadę której stwierdzenie może wiązać się z odpowiedzialnością odszkodowawczą organu na podstawie art. 417¹ § 2 k.c. Zatem również organ niewłaściwy winien podjąć działania mające na celu uniknięcie wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..