Wyrok - IV SA/Po 876/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 23 grudnia 2025
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 19 marca 2024 r. nr LVI/509/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewiStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 19 marca 2024 r. nr LVI/509/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
rozprawa
Tematy
odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Sebastian Michalski
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
UZASADNIENIE
Rada Miejska Gminy Dobrzyca, w dniu 19 marca 2024 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr LVI/509/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewidencyjnych: Fabianów, Galew, Gustawów, Zbiczno, Koźminiec, miasto Dobrzyca, Sośnica, Trzebin – etap I.Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 25 sierpnia 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości zostało zmodyfikowane w ten sposób, że zakres sankcji nieważność odniesiono do poszczególnych jednostek redakcyjnych lub poszczególnych części graficznych uchwały.W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wyraża się:1) niezgodnością uchwały ze studium w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 4MNW (arkusz rysunku nr 7.2), w części obejmującej działkę nr ewid. 17 i fragment działki o nr ewid. 18, obr. Sośnica oraz symbolem 3US (arkusz rysunku nr 7.3) w części obejmującej działkę o nr ewid 1, ark. 25, obr. Sośnica;2) brakiem zgodności części tekstowej uchwały z jej częścią rysunkową, gdyż:- w § 15 ust. 4 pkt 7 lit. a), § 15 ust. 5 pkt 7 lit. a) i § 15 ust. 15 pkt 6 lit. a), dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN-U, 1MNW-U, 2MNW-U oraz RZP, ustalono obowiązywanie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków określonych, w odniesieniu do stanowisk archeologicznych. Jednak, co potwierdzono na podstawie danych z rejestru zabytków, zespoły stanowisk archeologicznych nie występują w granicach wskazanych obszarów planistycznych oraz nie zostały oznaczone na rysunku.- w § 15 ust. 14 pkt 6 lit. d), § 15 ust. 17 pkt 4 lit. b) i § 15 ust. 18 pkt 4 lit. a) i c), dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 6RZM, RZP, L oraz ZN, ustalono obowiązywanie stref kontrolowanych i pasów technologicznych sieci uzbrojenia terenów. Jednak na rysunku planu, na obszarze wymienionych terenów, takich stref kontrolowanych i pasów technologicznych nie oznaczono. Burmistrz potwierdził, że takie sieci i związane z nimi ograniczenia nie występują w granicach wskazanych obszarów.- w § 15 ust. 14 pkt 6 lit. d) nie zawarto postanowienia dotyczącego obowiązywania pasa technologicznego linii elektroenergetycznej, który dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem 7RZM wyznaczono na rysunku planu (załącznik nr 6.2 do uchwały). Burmistrz potwierdził, że na terenie 7RZM przebiega linia elektroenergetyczna.- w § 8 pkt 2 lit. b) uchwały ustalono minimalną liczbę miejsc postojowych dla terenu "usług i rekreacji oraz terenów usług i rekreacji lub wód", ale w granicach objętych planem nie wyznaczono terenów o takim przeznaczeniu.- w § 15 ust. 4 pkt 7 lit. c) uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem 3MN-U, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w granicach z działką drogową, ale w granicach objętych uchwałą na rysunku planu nie wyznaczono obszaru oznaczonego takim symbolem.- na rysunku planu (załącznik 6.2 do uchwały) wyznaczono teren komunikacji drogowej wewnętrznej, oznaczony symbolem 3KR, ale w części tekstowej dla tego terenu nie zawarto żadnych ustaleń.3) przyjęciem w § 12 pkt 3 lit. m) uchwały ustalenia o treści "gromadzenie odpadów i wywóz odpadów zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, powszechnymi i miejscowymi oraz ustaleniami § 5 pkt 5 lit. k", tymczasem w części tekstowej uchwały nie istnieje jednostka redakcyjna "§ 5 pkt 5 lit. k".4) przyjęciem w § 10 pkt 1 lit. d) i § 10 pkt 2 lit. b) uchwały ustalenia dotyczącego minimalnej szerokości frontów i minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami RZM oraz RZP, w sytuacji gdy podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami.Wojewoda wskazał ponadto, że poza istotnymi naruszeniami zasad sporządzania planu miejscowego stwierdził w uchwale szereg naruszeń o charakterze nieistotnym, a także nieścisłości, które jednak w ocenie skarżącego nie uniemożliwiają prawidłowego odczytania treści uchwały. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że:- w legendzie rysunku planu (załącznik nr 6.2 i 7.2 do uchwały) nie podano oznaczeń użytych dla określenia granic zespołu stanowisk archeologicznych i napowietrznych linii elektroenergetycznych wraz z pasami technologicznymi;- na rysunku planu (załącznik nr 6.5 do uchwały) dla oznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług posłużono się symbolem 1MN-U, a w części tekstowej uchwały symbolem MN-U;- w § 15 ust. 4 pkt 1 oraz § 15 ust. 5 pkt 1 uchwały posłużono się niezgodnie z nomenklaturą wymaganą przepisami rozporządzenia nazwami z użyciem spójnika "i", tj. "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług" dla terenu oznaczonego symbolem MN-U oraz "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i usług" dla terenów oznaczonych symbolami 1MNW-U i 2MNW-U;- w § 15 ust. 13 pkt 3 lit. b) i c) uchwały ustalone zostały sprzeczne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolem RZM;- w § 15 ust. 15 pkt 3 lit. b), c) i d) uchwały ustalone zostały sprzeczne wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologiczne czynnej dla terenu produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, oznaczonych symbolem RZP.W odpowiedzi na skargę, z uwagi na zasadę proporcjonalności ingerencji w porządek planistycznych, Gmina Dobrzyca wniosła o ograniczenie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności jedynie do tych jednostek redakcyjnych Uchwały, które obarczone są istotną wadą.W ocenie Gminy, nawet przy stwierdzeniu istotnej wady w pojedynczych jednostkach redakcyjnych, brak jest podstaw do eliminacji całej Uchwały. Zakres ewentualnej ingerencji powinien ograniczać się do wykreślenia jednostek wadliwych, aby zachować ciągłość obowiązywania pozostałych ustaleń mpzp i nie destabilizować systemu planistycznego gminy.W odniesieniu się do zarzutów skargi wyjaśniono co następuje.Okoliczność, iż w studium dany obszar został przedstawiony jako teren rolniczy, nie obliguje jeszcze do zachowania tej samej proporcji czy granic w planie miejscowym. Decydujące jest, aby nie wystąpiła sprzeczność pomiędzy ustaleniami studium, a rozwiązaniami przyjętymi w planie.Część jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 4MNW obejmuje grunty zakwalifikowane w studium jako tereny rolnicze. Nie stanowią one jednak odrębnego, izolowanego kompleksu gruntów rolnych. Położone są w bezpośrednim sąsiedztwie terenów wielofunkcyjnych M2-M3 oraz istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Pełnią funkcję przedłużenia i logicznego uzupełnienia strefy osadniczej.Teren oznaczony w planie symbolem 3US obejmuje trzy działki ewidencyjne w całości, granice terenu pokrywają się z granicami działek. W studium jedna z tych działek została przeznaczona jako teren rolniczy. Jednak z każdej strony graniczy ona z obszarem przeznaczonym pod zabudowę wielofunkcyjną osadniczą M2. Teren położony jest przy skrzyżowaniu dróg, co dodatkowo podnosi jego walory dla usług publicznych. Obszar oznaczony w studium jako teren rolniczy jest obszarem nieadekwatnym do kontynuowania funkcji rolniczej.Ustalone planem przeznaczenie dla terenów oznaczonych symbolami 4MNW oraz 3US pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną Gminy określoną w Studium. Choć wskazane przeznaczenia obejmują częściowo grunty oznaczone w studium jako rolnicze, to stanowią spójne uzupełnienie terenów o funkcji M2 i M3.Ustalenia odnoszące się do ochrony dziedzictwa archeologicznego zostały sformułowane jako przepisy ogólne, przypisane do całych kategorii przeznaczeń terenowych. Zapisy uchwały w tym zakresie mają charakter potencjalny i warunkowy, stosuje się je wyłącznie na terenach, gdzie strefa została rzeczywiście wyznaczona graficznie. Strefy stanowisk archeologicznych nie występują w obszarze jednostek planistycznych MN-U, MNW-U i RZP. Wobec braku naniesienia takich stref na rysunku planu w spornych jednostkach, zapisy części tekstowej pozostają bezprzedmiotowe, nie wywołują skutków prawnych wobec tych terenów. Projekt planu w części tekstowej i rysunkowej został uzgodniony z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co potwierdza prawidłowość przyjętych rozwiązań. Ewentualna niespójność między treścią a rysunkiem nie może być uznana za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.Zawarte w § 15 ust. 14 pkt 6 lit. d) uchwały odniesienie do terenu 6RZM faktycznie dotyczy terenu oznaczonego symbolem 7RZM, na którym przebiega linia energetyczna i została wyznaczona na rysunku planu, ale w legendzie rysunku omyłkowo pominięto odpowiedni symbol. Na terenie 6RZM nie przebiega żadna linia elektroenergetyczna. Brak aktualizacji oznaczenia po zmianie numeracji symboli terenów stanowi oczywistą omyłkę redakcyjną, bez wpływu na treść ustaleń planu.Analogiczna sytuacja występuje w odniesieniu do jednostek oznaczonych symbolami L i ZN. Ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej i pasów technologicznych mają charakter potencjalny. Wobec braku oznaczeń na rysunku planu nie wywołują skutków prawnych, pozostają bezprzedmiotowe. Obowiązują jedynie te ustalenia dotyczące pasów technologicznych, które znalazły wyraz w rysunku planu.W planie nie została wyznaczona jednostka o przeznaczeniu "usług i rekreacji lub wód". Stanowi ona pozostałość redakcyjną po wcześniejszym etapie prac projektowych. Zapis ma charakter martwy. Nie odnosi się do żadnego z terenów oznaczonych w planie. Jego ewentualne wykreślenie nie spowoduje żadnego uszczerbku dla spójności uchwały, ani ustaleń planistycznych.Oznaczenie 3MN-U jest wynikiem oczywistej omyłki numeracyjnej, a wykreślenie tego fragmentu pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść i skuteczność uchwały. W planie wyznaczono wyłącznie jeden teren o przeznaczeniu MN-U, który na rysunku oznaczony został symbolem 1MN-U.Teren oznaczony symbolem 3KR został faktycznie naniesiony na rysunek planu, lecz nie został wskazany w ustaleniach tekstowych. W uchwale przyjęto ustalenia dla terenów 1KR i 2KR. Przyjęte parametry i zasady zagospodarowania dla tych terenów jako w pełni adekwatne można stosować analogiczne dla terenu 3KR. Wystarczającym i proporcjonalnym środkiem będzie wykreślenie symbolu 3KR z rysunku planu, bez konieczności uchylania uchwały w całości.Odwołanie do § 5 pkt 5 lit. k), który nie występuje w treści uchwały stanowi oczywistą omyłkę redakcyjną. Prawidłowe odniesienie stanowi § 5 pkt 3 lit. k uchwały, który dotyczy zasad gromadzenia i wywozu odpadów. Pomimo błędu adresat uchwały w sposób jednoznaczny może odczytać intencje planistyczną. Nieścisłość nie wpływa na skuteczność uchwały, może zostać skorygowana poprzez wykreślenie błędnego odesłania lub odczytanie zgodne z intencją prawodawcy.Zapisy dotyczące scalania i podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych RZM i RZP mają charakter porządkowy. Uchwała nie wprowadza żadnych samodzielnych parametrów czy zasad podziału dla tych obszarów. Ustalenia nie tworzą nowych obowiązków ani ograniczeń dla właścicieli nieruchomości. Ich ewentualne wykreślenie może nastąpić bez szkody dla spójności uchwały.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 19 marca 2024 roku Nr LVI/509/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca na terenach części obrębów ewidencyjnych: Fabianów, Galew, Gustawów, Zbiczno, Koźminiec, miasto Dobrzyca, Sośnica, Trzebin – etap I, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2024 roku pod pozycją 3906.Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 18 Uchwały), tj. z dniem 1 maja 2024 roku, nadal obowiązuje oraz nie była zmieniana.Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej w skrócie "u.s.g.").Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.Sąd uznał skargę Wojewody Wielkopolskiego za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania przez co należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.Zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał za trafne, jakkolwiek nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.Analiza akt sprawy ujawnia, że pomiędzy stronami bezsporny pozostaje zakres wad ujawnionych w zaskarżonej uchwale. Kwestia sporna sprowadza się do oceny skutków prawnych nieprawidłowości stwierdzonych w treści zaskarżonego aktu.W świetle treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części warunkuje istotne naruszenie zasad jego sporządzania.Przyjmuje się, że zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.Projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien zostać sporządzony zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast wymogiem ustawowym podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego jest stwierdzenie, że treść postanowień tego planu nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).Potwierdzone przez Sąd w toku analizy akt sprawy, a także bezsporne pomiędzy stronami, pozostaje, że ustalone planem przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (4MNW) oraz pod usługi sportu (3US) obejmuje częściowo obszar, dla którego Studium bezspornie określa przeznaczenie rolnicze. W ocenie Sądu taki stan rzeczy stanowi przejaw istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.Treść planu miejscowego ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 16.10.2025 r., II OSK 904/23, LEX nr 3940005).Do stanowiska o braku istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie przekonuje argumentacja odpowiedzi na skargę wskazująca na "przyjęcie rozwiązań zgodnych z polityką przestrzenną gminy", czy też rozwiązań "stanowiących racjonalną jej kontynuację na poziomie szczegółowym".Irracjonalnym jest oczekiwanie, że przeznaczenie terenu, które nie pokrywa się z ustaleniami zawartymi w treści studium, zostanie rozpoznane jako "przyjęcie rozwiązań zgodnych z polityką przestrzenną gminy". Studium jest przecież aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego.W konsekwencji odrzucać należy stanowisko, że teren, dla którego w Studium wyraźnie oznaczono przeznaczenie rolnicze, może zostać przeznaczony na etapie uchwalania planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz pod usługi sportu terenu, bo to nie narusza ustaleń studium.Zgodnie z zapisami Studium gminy Dobrzyca (uchwała Nr XXXIII/314/2022 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 28 kwietnia 2022 roku) w ramach wydzielenia R - Tereny rolnicze możliwe jest lokalizowanie: terenów rolniczych, łąk, pastwisk, sadów oraz wszelkiego rodzaju innych upraw jako funkcji dominującej, a także niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, zieleń izolacyjną oraz dopuszcza się tereny wód w tym stawów hodowlanych, hodowlę zwierząt zaliczaną do działów produkcji rolnej, ścieżki rowerowe i piesze. Dopuszcza się lokalizowanie zabudowy związanej z produkcją rolniczą, a także obiektów i urządzeń technicznych niezbędnych do właściwego funkcjonowania prowadzonej działalności w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej, zabudowy związanej z produkcją rolniczą lub położonej przy drogach. Zakazuje się wprowadzania nowej zabudowy zagrodowej.Na gruncie wskazanej treści Studium gminy Dobrzyca nie można formułować stanowiska o dopuszczalności zmiany przeznaczenia rolniczego ustalonego w studium na etapie uchwalania planu miejscowego, gdyż w treści tego aktu wyraźnie wskazano, iż "ze względu na ogólność studium, jako aktu kierownictwa wewnętrznego, pozostałe szczegółowe zasady i warunki zagospodarowania (np. usytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic działek sąsiednich) zostaną ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".W tym stanie rzeczy przyjmować należy, że na etapie uchwalania planu miejscowego dopuszczalne było określenie tylko pozostałych, a więc nie objętych postanowieniami Studium, szczegółowych zasad i warunków zagospodarowania o cechach analogicznych do kwestii "usytuowania obiektu budowlanego w odniesieniu do granic działki sąsiedniej".Argument w postaci twierdzenia, że "fragmenty działek rolnych pełnią funkcję przedłużenia i logicznego uzupełnienia strefy osadniczej" stanowi typowe uzasadnienie zmiany, ale już w studium przeznaczenia terenów rolnych, które pełnią deklarowane funkcje przestrzenne. Przecież z woli ustawodawcy studium jest aktem planistycznym ustanowionym właśnie po to, aby w nim rozstrzygać o tym, iż dany teren rolniczy jest obszarem nieadekwatnym do kontynuowania funkcji rolniczej.Ewentualnie w studium powinny być zawarte zapisy, które dopuszczają, na etapie uchwalania planu, częściową zmianę przeznaczania terenów rolniczych, w sytuacji gdy nie stanowią one odrębnego/izolowanego kompleksu gruntów rolnych, bo położone są w bezpośrednim sąsiedztwie lub stanowią enklawę terenów o innym sposobie zagospodarowania, czy też z innych względów predestynowane są przestrzennie do nadania im innego przeznaczenia.Studium choć nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, to jednak z mocy przepisów ustawowych stanowi gwarancję prawną dla zaplanowanego w nim przyszłego prawnego przeznaczenia nieruchomości, bo ustawodawca nakazuje sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz go uchwalić, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). Naruszenie tej gwarancji należy rozpoznawać jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).Sąd zauważa, że natura wady, przyczyny wadliwości planu miejscowego (w szczególności omyłka redakcyjna), to okoliczności indyferentne z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki w postaci naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.Każda wada aktu prawnego (tu: części tekstowej lub graficznej planu miejscowego), co do zasady może mieć znaczenie w warstwie prawodawczej (normowania zachowań adresatów aktu prawnego), stanowi zatem o naruszeniu zasad sporządzania aktu prawnego (tu: planu miejscowego).Przyjmuje się, że pojęcie "naruszenia zasad sporządzania aktu prawnego", a więc również zasad sporządzania planu miejscowego, obejmuje swoim zakresem także/nawet odstępstwa od obowiązującej normy językowej (por. J. Kaczor, Językowy aspekt redagowania i interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ST 2014, nr 10, s. 21-35).Rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, a przy tym w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2024 r., II SA/Wr 475/23, LEX nr 3694745).Część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem planu (wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1804/15, LEX nr 2286184, wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 3746/18, LEX nr 3098004).Nie może budzić wątpliwości, że część tekstowa uchwały i rysunek planu to ustalona przez ustawodawcę forma wyrażania norm planistycznych.Zgodnie natomiast z 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego.Tak zobrazowane i wyartykułowane w treści uchwały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).Plan miejscowy stanowi bezpośrednią podstawę dla decyzji o pozwoleniu na budowę i nie powinien pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych i niepewności co do obowiązujących na danym terenie zasad kształtowania zabudowy (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 396/16, LEX nr 2422999).Brak spójności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu miejscowego, a także wady (formalne) w treści takiego aktu prawnego (np. niejasność, sprzeczność, odesłania do nieistniejących przepisów), należy rozpoznawać jako przejawy wadliwości normatywnej o charakterze naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co otwiera możność stosowania sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały.Oddalenie żądania stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części wymaga zatem wykazania, że zarzucana wadliwość nie ma charakteru wady normatywnej lub też pomimo stwierdzenia takiej wady pozostaje ona bez istotnego znaczenia. Nieistotne wady części tekstowej lub części graficznej planu, to takie, które można usunąć w drodze reguł wykładni przepisów prawa. Wówczas można przyjąć, że nie zachodzi konieczność stosowania sankcji nieważności, można uznać, że ujawniona wada aktu prawnego (dokumentu składającego się z części tekstowej i graficznej) ma charakter nieistotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.Postanowienia § 15 ust. 4 pkt 7 lit. a), ust. 5 pkt 7 lit. a) oraz ust. 15 pkt 6 lit. a) uchwały, które przewidują stosowanie ograniczeń i procedur postępowania dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami MN-U (obręb miasto Dobrzyca), 1MNW-U (obręb Koźminiec), 2MNW-U (obręb Trzebin) oraz RZP (obręb Koźminiec), tj. terenów gdzie na rysunku planu nie zostały oznaczone zespoły stanowisk archeologicznych, bo takie stanowiska w tych obszarach nie występują, w sposób oczywisty naruszają § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), który żąda określenia zakresu ograniczeń wynikających z zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez wskazanie/określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami planu.Przypomnieć należy, że postanowienia planów miejscowych wyznaczają granice wykonywania prawa własności w sposób równoważny z przepisami ustawowymi (wyrok SN z 26.01.2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76). Specyfika norm prawnych wynikających z planu miejscowego polega na tym, że kreują one stan prawny nieruchomości na mocy władztwa planistycznego, czyli w ramach kompetencji prawodawczej konstytucyjnie określonej i ustawowo przekazanej jednostkom samorządu terytorialnego.Postanowienia planu miejscowego, które w ocenie Gminy mają charakter norm prawnych "bezprzedmiotowych", stanowią przejaw nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności do nieruchomości, wprowadzają odbiorców aktu prawnego w błąd, co do stanu prawnego nieruchomości położonych we wskazanych powyżej jednostkach planistycznych.Brak wyznaczenia na rysunku planu stanowisk archeologicznych otwiera przestrzeń do spekulacji, czy wszystkie nieruchomości zlokalizowane w danej jednostce planistycznej, w zakresie powierzchni o przesądzonym w planie danym przeznaczeniu, objęte są szczególnym reżimem ochrony zabytków, bo granice danej jednostki planistycznej pokrywają się z granicami stanowiska archeologicznego.Taki stan rzeczy stanowi o ewidentnej wadliwości normatywnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą należało rozpoznać, jako oczywiste i istotne naruszenie zasad jego sporządzania.Analogiczną wadą obarczone są postanowienia § 15 ust. 15 pkt 6 lit. e), § 15 ust. 17 pkt 4 lit. b) oraz § 15 ust. 18 pkt 4 lit. a) i c) uchwały, które przewidują stosowanie określonych § 11 uchwały szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami RZP (obręb Koźminiec), L (obręb Gustawów) oraz ZN (obręb miasto Dobrzyca), tj. terenów gdzie na rysunku planu nie zostało oznaczone istnienie infrastruktury warunkującej wyznaczenie stref kontrolowanych i pasów technologicznych.Do oddalenia skargi nie przekonuje argumentacja o "informacyjnym charakterze" postanowień planu, które nie wywołują żadnych skutków prawnych, czy też argumentacja o "ustaleniach potencjalnych". Tego rodzaju argumentacja jedynie potwierdza konieczność stwierdzenia nieważności.Na mocy władztwa planistycznego nie można w sposób dowolny kształtować sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustanowienie regulacji planistycznej przewidującej ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości musi mieć uzasadnione podstawy.W konsekwencji jednostki redakcyjne części tekstowej planu miejscowego nakazujące stosowanie ograniczeń w korzystaniu z prawa własności o cechach stref kontrolowanych, czy pasów technologicznych, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym bez koniecznego elementu graficznego planu, który rozstrzyga o możności wprowadzenia takich ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości.Sąd podzielił zgodne stanowisko stron postępowania o konieczności usunięcia z treści § 15 ust. 14 pkt 6 lit. d) uchwały słów "na terenie 6RZM".Stwierdzenie nieważności § 15 ust. 14 pkt 6 lit. d) uchwały we wskazanym zakresie usuwa niezgodność pomiędzy częścią graficzną a częścią tekstową planu w ten sposób, iż umożliwia odniesienie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym zakazu zabudowy, do obszaru oznaczonego symbolem 7RZM (obręb miasto Dobrzyca), czyli obszaru gdzie oznaczono na rysunku planu występowanie linii elektroenergetycznej oraz wyznaczono zakres przestrzenny ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w postaci pasa technologicznego.Zasadne okazało się żądanie usunięcia z treści § 12 pkt 3 lit. m) uchwały słów "oraz ustaleniami § 5 pkt 5 lit. k". Sąd podziela stanowisko, że odesłanie do nieistniejącego zapisu zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jako sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji.Uchwała w sprawie planu miejscowego, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i powinna odpowiadać wymogom dotyczącym zasad tworzenia prawa, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej w skrócie "ZTP"), które stosuje się odpowiednio, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.W świetle treści § 156 ust. 2 i 3 ZTP w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Zgodnie z § 159 ZTP odesłania, o których mowa w § 156-158, są odesłaniami do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego (odesłanie dynamiczne).Prawidłowe odesłanie musi zatem wskazywać istniejący przepis. Przyjmować należy, że tzw. "odesłanie puste" stanowi oczywisty błąd legislacyjny, który należy ocenić, jako istotne naruszenie zasady poprawnego prawotwórstwa wynikającej z art. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a tym samym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.Pomimo usunięcia z § 12 pkt 3 lit. m) uchwały fragmentu "oraz ustaleniami § 5 pkt 5 lit. k" tekst uchwały zachowuje spójność i jednoznaczność, precyzyjnie określa nakazane zachowania właścicieli nieruchomości. Przepis będzie nakładał obowiązek "gromadzenia i wywozu odpadów zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, powszechnymi i miejscowymi". Natomiast w treści § 5 pkt 3 lit. k uchwały, w zakresie gospodarki odpadami, ustalono:- gromadzenie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, musi być prowadzone w sposób zgodny z ustawą o odpadach, ustawą prawo ochrony środowiska i gminnym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie z uwzględnieniem segregacji odpadów,- zagospodarowanie odpadów innych niż komunalne na zasadach określonych w przepisach odrębnych,- sposób gromadzenia odpadów winien zabezpieczać środowisko przed zanieczyszczeniem.Sąd doszedł do przekonania, że żądanie stwierdzenia nieważności § 8 pkt 2 lit. b) uchwały jest usprawiedliwione jedynie częściowo, tj. zgodnie z oczekiwaniem skarżonej Gminy orzeczono o nieważności tej jednostki redakcyjnej w zakresie słów "oraz dla terenów usług i rekreacji lub wód".Na mocy wskazanego postanowienia dla terenów "usług i rekreacji oraz dla terenów usług i rekreacji lub wód" ustalony został nakaz lokalizacji minimum 4 miejsc postojowych w granicach poszczególnych nieruchomości.Analiza części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały ujawnia, że na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym wyznaczone zostały trzy jednostki planistyczne o przeznaczeniu teren usług sportu i rekreacji oznaczonych symbolem US, tj. teren oznaczony symbolem 1US i 2US w obrębie miasto Dobrzyca oraz symbolem 3US w obrębie Sośnica, dla których w § 15 ust. 7 pkt 6 lit. c) uchwały przewidziano nakaz organizowania miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami rozdziału 2 niniejszej uchwały.Sąd uwzględnił argumentację skarżonej gminy, że druga część zapisu w § 8 pkt 2 lit. b) uchwały, tj. fragment "oraz dla terenów usług i rekreacji lub wód", stanowi pozostałość redakcyjną po wcześniejszym etapie prac projektowych, na którym rozważano takie przeznaczenie.Przypomnieć należy, że na gruncie treści Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego klasa przeznaczenia na poziomie pierwszym o symbol "U" i nazwie "teren usług" przewiduje na drugim poziomie przeznaczenia, między innymi, tereny oznaczone symbolem "US" o nazwie "teren usług sportu i rekreacji".W konsekwencji Sąd przyjął, że obowiązujące na mocy w § 15 ust. 7 pkt 6 lit. c) uchwały postanowienie o konieczność organizowania minimalnej liczby miejsc do parkowania w granicach nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi sportu i rekreacji nie jest odesłaniem pustym, lecz w sposób oczywisty odnosi się do § 8 pkt 2 lit. b) uchwały, w którym wskazano, że ilość miejsc do parkowania dla nieruchomości położonych w granicach obszarów "teren usług i rekreacji" to minimum 4 miejsca postojowe.Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności § 15 ust. 4 pkt 7 lit. c) uchwały również jest usprawiedliwione jedynie częściowo. Zgodnie z treścią tej jednostki redakcyjnej "dla terenu 3MN-U ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w granicy z działką drogową".Analiza części tekstowej uchwały potwierdza argumentację Gminy, że postanowienia planu w całości odnoszą się jedynie do przeznaczenia o symbolu "MN-U" bez numerów porządkowych.Zgodnie z § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały "na obszarze objętym planem miejscowym ustalone zostało przeznaczenie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług oznaczone na rysunkach planu symbolem MN-U".W § 5 pkt 3 lit. f tiret czwarte zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem "MN-U", ustalono nakaz zapewnienia standardów akustycznych jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych.W świetle treści § 10 pkt 1 tiret pierwsze do trzecie zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem "MN-U", ustalone zostały minimalne szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do: zabudowy wolnostojącej (16,0 m), zabudowy bliźniaczej (12,0 m) oraz zabudowy szeregowej (6,0 m).Na mocy zapisów § 10 pkt 2 tiret pierwsze do trzecie zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem "MN-U", ustalone zostały minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych w odniesieniu do: zabudowy wolnostojącej (800 m2), zabudowy bliźniaczej (600 m2) oraz zabudowy szeregowej (300 m2).Zgodnie zaś z § 14 uchwały podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., dla terenu oznaczonego symbolem "MN-U" stanowi stawka procentowa w wysokości 30%.Z kolei w treści § 15 ust. 4 pkt 1-7 uchwały zawarte zostały postanowienia szczegółowe obejmujące przeznaczenie dopuszczalne i zasady zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem "MN-U"Jednak na rysunku planu wyznaczono wyłącznie jeden obszar o przeznaczeniu "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", który oznaczono niestety symbolem "1MN-U" (rysunek planu stanowiący załącznik nr 6 arkusz nr 5, obręb miasto Dobrzyca), na którym to obszarze wyrysowana została nieprzekraczalna linia zabudowy.W ocenie Sądu posłużenie się w części tekstowej uchwały oznaczeniem "MN-U" bez numeracji oraz w części graficznej planu oznaczeniem "1MN-U", można rozpoznać jako nieistotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż na gruncie zaskarżonej uchwały, gdzie na rysunku planu wyznaczono jedną jednostkę planistyczną o symbolu "MN-U", taka niezgodność nie skutkuje niemożnością jednoznacznego powiązania części tekstowej z częścią graficzną.Sąd podzielił stanowisko skarżonej Gminy, że oznaczenie "3MN-U" ma charakter oczywistej omyłki numeracyjnej. W konsekwencji podzielił ocenę, że do osiągnięcia stanu spójności i kompletności regulacji planistycznej dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usług wystarczające będzie stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 pkt 7 lit. c) uchwały w zakresie słów "dla terenu 3MN-U" .Sąd podzielił stanowisko o konieczności stwierdzenia nieważności rysunku planu w zakresie oznaczonego na nim terenu 3KR, dla którego nie przewidziano żadnych ustaleń w części tekstowej zaskarżonej uchwały.Wbrew sugestiom zawartym w odpowiedzi na skargę powyższego braku nie można usunąć poprzez odpowiednie stosowanie do terenu 3KR ustaleń części tekstowej ustanowionych dla obszarów 1KR i 2KR.Analogia legis to metoda prawnicza polegająca na stosowaniu istniejącego przepisu prawnego do sytuacji nieuregulowanej bezpośrednio przez prawo (tzw. luki prawnej), z uwagi na to, że oba przypadki (stany faktyczne) są do siebie istotnie podobne.Do usuwania niejasności w planie miejscowym należy stosować zasady wykładni prawa (językowej, celowościowej, systemowej) w granicach istniejących zapisów.Sanowanie za pomocą metody analogia legis rażących zaniedbań w realizacji planistycznej kompetencji prawodawczej należy rozpoznawać jako równoważne z dążeniem do obejścia ustawowego nakazu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami, ma kształtować w sposób kompletny i jednoznaczny sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na potrzeby podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących realizacji prawa zabudowy. Sankcja nieważności z art. 28 u.p.z.p. stanowi procesową gwarancję urzeczywistnienia tej potrzeby, celu ustawowego.Zgodnie z § 3 pkt 8 i pkt 9 zaskarżonej uchwały ustalone zostało przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową oznaczoną na rysunku planu symbolem RZM oraz przeznaczenie terenu pod produkcję w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczony na rysunku planu symbolem RZP.W treści § 10 pkt 1 lit. d) oraz § 10 pkt 2 lit. b) uchwały postanowiono, że na obszarze planu nie wyznacza się terenów wymagających wszczęcia postępowania scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych. Natomiast przyjęto ustalenia dotyczące wydzielania działek budowlanych, zgodnie z którymi, w odniesieniu do gruntów przeznaczonych zaskarżoną uchwałą pod tereny zabudowy zagrodowej oznaczone (symbol RZM) oraz teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (symbol RZP):- minimalna szerokości frontu działki budowlanej na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami: RZM, RZP będzie określana zgodnie z przepisami odrębnymi,- minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych na terenach oznaczonych na rysunkach planu symbolami RZM, RZP będą określane zgodnie z przepisami odrębnymi.W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie wyrażony został pogląd, że skoro gmina może w planie miejscowym określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, ich powierzchnię, kąt położenia granic działki względem pasa drogowego (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 powołanego powyżej rozporządzenia) oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.), które uzyskuje się w wyniku podziału i scalania, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku działek uzyskiwanych w wyniku podziału uregulowanego w art. 92–99 u.g.n. Prawnej podstawy dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wobec tego, co wyżej powiedziano, powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–99 u.g.n. (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15 oraz powołane tam orzecznictwo).Dostrzegać jednak należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 14).W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie treść regulacji prawnej normującej podziały ewidencyjne nieruchomości rolnych nakazuje przyjmować, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., rozumiany w powyżej przedstawiony sposób, czyli jako podstawa prawna do ustalania w planie miejscowym minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, nie znajduje zastosowania do gruntów położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne.Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego. W przypadku takich podziałów nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości rolnej lub leśnej. Może natomiast zostać przez starostę wydana na podstawie art. 104 K.p.a. decyzja w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków – jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego na podstawie przedkładanego operatu podziałowego wymaga wyjaśnień zainteresowanych osób albo przedłożenia dodatkowych dowodów. Generalnie komentowany przepis (art. 92 u.g.n.) utrzymuje zasadę, że nie wydaje się decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości rolnej lub leśnej. Poza dwoma wyjątkami, podział takich nieruchomości (rolnych) następuje według uznania właściciela (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 12 do art. 92).Do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie stosuje się także innych wymogów przewidzianych dla podziału nieruchomości według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem wobec takich nieruchomości stawiać wymogów, by wydzielone po podziale działki miały dostęp do drogi publicznej ani by podział był zgodny z planem miejscowym, ani też by powierzchnia działek po podziale nie była mniejsza niż 0,3000 ha itd. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 7 do art. 92).Zgodnie z art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2a u.g.n. procedura podziału znajduje zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne gdy:1) dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych;2) dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, co jest dopuszczalne, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.Ustawowo wskazaną konieczność wydzielenia dróg, ze względu na to, że ma charakter ustawowego warunku dopuszczalności zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy odnieść do prawnej konieczności ich wydzielenia. Prawna konieczność wydzielenia nowej drogi może natomiast wynikać jedynie z przepisu prawa, ale z wyłączeniem art. 93 ust. 3 u.g.n., ponieważ tego przepisu nie stosuje się do nieruchomości rolnych i leśnych w warunkach określonych w art. 92 u.g.n. Z innego zatem przepisu prawa musiałaby wynikać konieczność wydzielenia drogi z nieruchomości rolnej lub leśnej, skoro konieczność jej wydzielenia nie może wynikać jedynie z faktu zapewnienia komunikacyjnej obsługi wydzielanym jednocześnie działkom gruntu. Takimi przepisami mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli bowiem w planie miejscowym nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne lub leśne, ale jej część została przeznaczona pod drogę publiczną, to w takim przypadku podział tej nieruchomości, nawet gdyby polegał na wydzieleniu działek gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3000 ha, powinien być poddany procedurze podziałowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami właśnie dla wydzielenia części przeznaczonej pod drogę publiczną w ramach zachowania zgodności podziału z planem miejscowym, w części dotyczącej tej drogi (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.).Zastrzeżenie konieczności stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych oznacza stosowanie do tego podziału przede wszystkim ustawowych ograniczeń w dopuszczalności dokonywania tego podziału tylko w przypadkach określonych w art. 93 ust. 2a i w art. 95 u.g.n. (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.).Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami związane jest z sytuacją, gdy w wyniku podziału nieruchomości rolnej lub leśnej powstałaby przynajmniej jedna działka gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha. Zastrzeżenie to, wiążące się ze skutkiem, a nie z celem podziału nieruchomości rolnej i leśnej, powtórzone zostało w art. 93 ust. 2a u.g.n. Ograniczenia dopuszczalności podziału nieruchomości rolnej i leśnej określonego w art. 93 ust. 2a u.g.n. nie stosuje się jednak w przypadku, gdy w wyniku podziału takiej nieruchomości zostałaby wydzielona działka gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, dla pełnienia funkcji komunikacyjnej, jako droga wewnętrzna. Jednak i ten podział musiałby być dokonany w procedurze decyzyjnej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do podziału nieruchomości rolnych i leśnych w przypadku, gdy podział ten spowodowałby wydzielenie przynajmniej jednej działki gruntu o powierzchni poniżej 0,3000 ha, jest bowiem niezależne od tego, na jakie cele działka ta byłaby wydzielona. Wydzielenie takiej działki pod drogę wewnętrzną powoduje jedynie wyłączenie wobec tej działki ustawowego ograniczenia jej wydzielenia tylko na cele określone w art. 93 ust. 2a lub w art. 95 u.g.n. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, poza przypadkami określonymi w art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a i 3a, dokonywany jest bez przeprowadzania administracyjnoprawnej procedury decyzyjnej z ustawy o gospodarce nieruchomościami (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 92 u.g.n.).Z powyższych względów przyjmować należy, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne zostały uregulowany w sposób pełny w ustawie o gospodarce nieruchomościami, regulacja ustawowa nie pozostawia prawodawcy lokalnemu obszaru dla ustalania warunków dla takich podziałów, czy parametrów działek powstałych w wyniku takich podziałów.Dostrzegać ponadto należy, że przepis art. 95 u.g.n. normuje podział nieruchomości przeprowadzany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.Przyjmuje się również, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia w planie miejscowym - w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Nie ma natomiast podstaw do określenia minimalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni, czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.01.2017 r., II SA/Go 920/16, LEX nr 2198042).Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad wydzielania działek budowlanych położonych na terenach przeznaczonych na cele rolne stanowi naruszenie art. 92 i art. 93 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2024 r., IV SA/Po 551/24, LEX nr 3758686).Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia § 10 pkt 1 lit. d) oraz § 10 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.Sąd podzielił zgodne stanowisko stron postępowania, że nie mają cech istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wady zaskarżonego aktu prawnego obejmujące:- braki w legendzie rysunku planu (załącznik nr 6 ark. 2, obr. miasto Dobrzyca oraz załącznik nr 7 ark. 2, obr. Sośnica),- posłużenie się spójnikiem "i" zamiast spójnikiem "lub" w nazwach przeznaczeń o symbolach MN-U, 1MNW-U oraz 2MNW-U (§ 15 ust. 4 pkt 1 i § 15 ust. 5 pkt 1 uchwały),- określenie nie korespondujących ze sobą wskaźników zabudowy, tj. maksymalnej intensywności zabudowy i maksymalnej powierzchni zabudowy dla terenu o symbolu RZM (§ 15 ust. 14 pkt 3 lit. b, lit. c uchwały) oraz maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnej powierzchni biologicznej czynnej dla terenu RZP (§ 15 ust. 15 pkt 3 lit. b, lit. c oraz lit. d uchwały).Braki w legendzie rysunku planu, posłużenie się spójnikiem niezgodnym z nomenklaturą wymaganą rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także brak korespondencji pomiędzy wskaźnikami zabudowy, nie prowadzą do niespójności, czy nieokreśloności, normatywnej zaskarżonej uchwały.W niniejszym postępowaniu Sąd nie badał legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie nadużycia władztwa planistycznego. W konsekwencji Sąd nie oceniał, czy treść postanowień planistycznych nosi cechy nieproporcjonalnej i nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności do nieruchomości.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w zakresie określonym w punkcie 1 lit. a, b, c sentencji wyroku oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 2 sentencji wyroku).O kosztach postępowania sądowego (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).. zasądzając od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).