Wyrok - II SA/Ol 595/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 23 grudnia 2025
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 23 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu IUchylono decyzję I i II instancji. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Dnia 23 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z 11 czerwca 2025 r. Wójt Gminy B. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. Z. (dalej jako: inwestor lub skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...), obr. Z., gm. B.W uzasadnieniu decyzji podano, że została ona wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) rozstrzygnięciem z 11 lutego 2025 r. decyzji organu pierwszej instancji z 7 stycznia 2025 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu niewystępowania w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz braki w sporządzonej analizy funkcji, a także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie występują strony mające interes prawny. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ponownie wskazał, że na obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji tożsamej z funkcją objętą wnioskiem. W związku z tym nie było możliwości ustalenia jakichkolwiek wskaźników nowej zabudowy dla planowanej inwestycji. Podano, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) wyznaczył obszar analizowany, na którym przeprowadzona została analiza cech zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na to, że front działki objętej wnioskiem wynosi ok. 39 m, obszarem analizowanym objęto teren w promieniu do 117 m od granic działki nr (...), położonej w obrębie Z., gmina B. Ustalono, że na analizowanym obszarze występuje jedynie zabudowa zagrodowa. Wskazano, że wprawdzie zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zagrodowa realizują ten sam podstawowy cel - zapewnienie warunków do zamieszkania - to jednak, ze względu na odmienny charakter funkcjonalno-przestrzenny, nie jest dopuszczalne uznanie, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej na terenie o przeważającej zabudowie zagrodowej stanowiłoby kontynuację dotychczasowej funkcji terenu. Zdaniem organu pierwszej instancji zabudowa zagrodowa, jako forma zagospodarowania przestrzennego, jest ściśle związana z prowadzeniem działalności rolniczej, łącząc w sobie funkcję mieszkaniową oraz gospodarczą - w postaci produkcji rolnej. Tym samym pełni ona funkcję nie tylko miejsca zamieszkania, lecz także miejsca pracy rolnika. Powołując się na treść art. 461 Kodeksu cywilnego wskazano, że nawet jeżeli dana nieruchomość nie jest aktualnie wykorzystywana do celów rolniczych, lecz posiada potencjał do takiego wykorzystania, nie traci ona statusu nieruchomości rolnej, gdyż o charakterze rolniczym przesądza przeznaczenie nieruchomości, a nie jej faktyczne, bieżące zagospodarowanie. Zatem zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej - w tym w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej - nie powoduje automatycznej zmiany funkcji terenu. W związku z tym brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uznania, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto wskazano, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej oraz ocenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ administracji nie powinien uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, nawet jeśli przepis ten nie zawiera wprost takiego zastrzeżenia. Tym samym, przy ocenie warunków zabudowy należy brać pod uwagę wyłącznie obiekty istniejące legalnie, tj. takie, dla których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę lub - w przypadku samowoli budowlanej - przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Podano, że przyczyną wydania negatywnego rozstrzygnięcia było niespełnienie warunku dotyczącego zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), gdyż w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa. Podano, że w tej sytuacji odstąpiono od przeprowadzania procedury uzgodnieniowej.Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w szczególności przejawia się w całkowitym zignorowaniu zaleceń zawartych w decyzji Kolegium uchylającej wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji, pominięciu kluczowego materiału dowodowego, w tym decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę dla działki nr (...), trwającej budowy domu mieszkalnego oraz dokumentacji fotograficznej przedłożonej do akt sprawy, sporządzeniu analizy urbanistycznej przez tego samego urbanistę, niezgodnej z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez nieuwzględnienie rzeczywistego stanu zagospodarowania przestrzennego z rażącym błędem merytorycznym w treści analizy, a także naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez nierzetelne prowadzenie postępowania dowodowego oraz brak obiektywizmu i poszanowania zaufania obywatela do organów władzy publicznej. W związku z podniesionymi zarzutami inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z jednoczesnym zobowiązaniem tego organu do bezwzględnego zastosowania się do wskazań i zaleceń organu odwoławczego, w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dokonania analizy urbanistycznej zgodnej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ewentualnie wydanie decyzji co do istoty sprawy na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., tj. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem. Do odwołania inwestor dołączył dokumentację sprawę, w tym kopię pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr (...) wraz z dokumentacją fotograficzną zabudowy sąsiedniej na działce nr (...). W uzasadnieniu złożonego odwołania podniesiono, że wydana decyzja powiela te same błędy merytoryczne, które były podstawą uchylenia przez Kolegium decyzji pierwotnej. Podniósł, że już w odwołaniu od decyzji z 7 stycznia 2025 r. przedłożył dokumentację fotograficzną, potwierdzającą trwającą budowę domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr (...), a organ w ogóle nie odniósł się do tego materiału ani nie dokonał jego weryfikacji. Ponadto wyjaśnił, że po otrzymaniu decyzji z 11 czerwca 2025 r. dotarł do istotnych dokumentów urzędowych, a mianowicie decyzji o warunkach zabudowy z 30 października 1997 r. oraz wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę z 29 kwietnia 1998 r. dotyczących działki nr (...), co potwierdza przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazał, że inwestycja ta została zrealizowana w istotnym zakresie, gdyż dom znajduje się w stanie surowym zamkniętym, wykończonym z zewnątrz. W związku z tym zarzucił, że organ pierwszej instancji nadal nie dokonał prawidłowej oceny rzeczywistego stanu zagospodarowania przestrzennego w otoczeniu działki inwestora. Podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki znajduje się szereg zabudowanych nieruchomości o funkcji mieszkaniowej, a obszar analizowany ma charakter mieszkaniowy, zaś ewentualna funkcja rolnicza jest marginalna i służebna wobec istniejącej zabudowy. Zarzucił ponadto, że załączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że w nagłówku odnosi się do działki nr (...) w obrębie Z., zawiera fragmenty dotyczące zupełnie innej nieruchomości - działki nr (...) w obrębie S., gm. B., a takie niechlujne i nieprofesjonalne przygotowanie kluczowego dokumentu, na podstawie którego rozstrzygnięto sprawę, świadczy o rażącym braku staranności organu pierwszej instancji.Decyzją z 24 lipca 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami została sporządzona w sposób prawidłowy i bez znaczenia jest okoliczność, że sporządzona została przez tego samego urbanistę, co na potrzeby decyzji uchylonej przez Kolegium. Odnośnie do podniesionych zarzutów, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (działki nr (...),(...),(...),(...)), niewykorzystywana do produkcji rolnej, organ odwoławczy wywiódł, że bez znaczenia jest to, czy dana nieruchomość aktualnie jest wykorzystywana rolniczo czy też nie. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że decydujące znaczenie dla określenia rolniczego charakteru gruntu mają przepisy Kodeksu cywilnego, a dla uznania rolnego charakteru nieruchomości wystarczająca jest potencjalna możliwość wykorzystywania nieruchomości jako rolnej i nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej, Dopóki zatem nieruchomość znajduje się na działce rolnej, oznaczonej jako Br (działka rolna zabudowana), to mimo tego, że obecnie (być może) nie jest ona wykorzystywana do celów rolniczych, będzie stanowiła zabudowę zagrodową. Odnosząc się do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr (...) Kolegium wskazało, że dołączona do odwołania kopia decyzji z 30 października 1997 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na tej działce nr (...), została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy B. uchwała nr (...) z dnia 29 lipca 1993 r., który dopuszczał uzupełniającą zabudowę mieszkaniowy jednorodzinną we wsi Z. Plan ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. Wskazano, że inwestycja ta do tej pory nie została ukończona, a budynek nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Kolegium decyzja o warunkach zabudowy wydana dla innej nieruchomości nie stanowi "istniejącej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p., a budynek - choć istniejący – nieukończony i nieujawniony w ewidencji gruntów i budynków, nie może stanowić wyznacznika dobrego sąsiedztwa. W ocenie Kolegium zatem organ pierwszej instancji słusznie uznał, że planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie stanowi kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym, gdyż na tym terenie występują budynki stanowiące zabudowę zagrodową; są to budynki gospodarcze oraz budynki mieszkalne (w zabudowie zagrodowej). Zatem planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano, że zabudowa zagrodowa to inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkalnej. Budynek w zabudowie zagrodowej realizuje konkretny cel jakim jest zapewnienie mieszkania rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne. Nie można więc uznać, by planowana, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowiła kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Ponadto zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie parametrami i cechami zabudowy, a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.Na powyższą decyzję skargę wniósł inwestor podnosząc zarzuty naruszenia:- przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten ogranicza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie do analizy formalnej (opartej o dane wynikające z map) z pominięciem faktycznych warunków panujących do tej pory na konkretnym obszarze, jak też że nie wymaga stwierdzenia w terenie, że w obszarze poddanym analizie występuje bądź nie działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skutkiem czego Kolegium wydało decyzję o zaskarżonej treści;- art. 61 ust. 1 pkt 1, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten, statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, należy rozumieć wąsko, tzn. interpretować w sposób nakazujący organowi odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy zamierzenie budowlane strony nie spełnia identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, tym samym nie dopuszcza różnorodności, i pewnych odstępstw, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego - co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy;- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób nierzetelny, z naruszeniem zasady obiektywizmu, pomijając istotne uwarunkowania faktyczne, rzeczywisty stan oraz charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zaniechano przy tym podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem interesu społecznego, a w szczególności słusznego interesu skarżącego, prowadząc do dokonania przez organ dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w sposób oczywisty miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.W uzasadnieniu swoje skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że Kolegium w ogóle nie pochyliło się nad kwestią tego, że sporządzona dla celów wydania decyzji analiza urbanistyczna opierała się wyłącznie o dokumenty w postaci map i oraz ewidencji gruntów i budynków, nie odwoływała się zaś w żadnym jej elemencie do stanu faktycznego istniejącego na analizowanym obszarze. Wyjaśnił, że rzeczywiste uwarunkowania analizowanego obszaru w oczywisty sposób wskazują, że jest na nim realizowana mieszkaniowa funkcja zabudowy, zaś zabudowa zagrodowa stanowi element marginalny i służebny wobec zabudowy mieszkaniowej. Zarzucił, że nie dokonano oceny zamierzenia budowlanego skarżącego w kontekście pojęcia "kontynuacji funkcji", które to pojęcie "powinno być rozumiane szeroko, jednak z pewnymi ograniczeniami. Skarżący podał, że nowa funkcja uzupełniająca powinna harmonizować z otoczeniem i podstawową funkcją obszaru", ale ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie wypowiedziało się w kwestii tego, dlaczego zamierzenie skarżącego nie mogło zostać ocenione w tym kontekście. Zarzucił, że organy nie podjęły się analizy tego, czy nawet w wypadku, gdyby planowane przez skarżącego zamierzenie nie powtarzało jednego z istniejących w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania, to czy stanowi on uzupełnienie jego funkcji. Wskazał, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Zdaniem skarżącego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2024 r., poz. 935), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 czerwca 2024 r. (data wpływu wniosku do organu). Zatem z mocy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p.Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Jednym z warunków wydania pozytywnej decyzji jest zatem spełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie z 2003 r.W rozpoznawanej sprawie organy, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdziły, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż na działkach objętych obszarem analizy znajduje się wyłącznie zabudowa o charakterze zagrodowym, która w ocenie organów, nie może stanowić kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej.Należy zatem zauważyć, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jedno i wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się, jednakże orzecznictwo w tym zakresie nie ma charakteru jednolitego. Wyrażane jest bowiem także stanowisko, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa wykazują mianownik wspólny – mieszkalnictwo. Co prawda zabudowa zagrodowa obejmuje także zabudowę gospodarczą tj. ukierunkowaną na gospodarstwo rolne, ale jego immanentną cechą jest także mieszkalnictwo (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 568/22, wyrok WSA w Poznaniu z 1 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 347/25, dostępne w CBOSA). Ponadto należy podkreślić, że w orzeczeniach sądów administracyjnych, także tych przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazuje się, że brak możliwości uznania zabudowy mieszkaniowej jako kontynuacji zabudowy zagrodowej wynika ze związku funkcji mieszkalnej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Jeżeli jednak konkretna zabudowa utraciła taki związek, to nie sposób uznać, że w dalszym ciągu ma charakter zabudowy zagrodowej. Przy czym, w ocenie Sądu, zupełnie niezasadne jest twierdzenie organów, że istotna jest potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości jako rolnej. Nie sposób bowiem uznać, że np. w przypadku zbycia gospodarstwa rolnego, z wyłączeniem budynku mieszkaniowego i gospodarczego, w dalszym ciągu zasadne jest twierdzenie o potencjalnej możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego, a tym samym związku istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Ponadto organy, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, powołały się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zupełnie innych sprawach niż sprawy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy. O ile zatem faktycznie zabudowa na działkach sąsiednich utraciła charakter zabudowy zagrodowej, to nie sposób uznać, że nie może ona stanowić kontynuacji funkcji mieszkalnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy uznaje się za spełniony, gdy funkcja ta nie koliduje i da się pogodzić z istniejącą funkcją obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym (wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21, dostępny w CBOSA i powołane tam wyroki). Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej - tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, dostępny w CBOSA). Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23, CBOSA). Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2636/18 oraz z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2109/20).W niniejszej sprawie istotna jest zatem okoliczność, czy zabudowa działek sąsiednich, zlokalizowanych w terenie analizowanym, ma faktycznie charakter zabudowy zagrodowej. Nie ustalono bowiem, czy zabudowa ta w dalszym ciągu jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy też – jak twierdzi skarżący - de facto utraciła już charakter zabudowy zagrodowej i służy wyłącznie zaspokajaniu funkcji mieszkaniowej. Jeżeli bowiem rzeczywiście funkcja ta stała się dominująca i obecnie zabudowa mieszkaniowa nie jest funkcjonalnie związana, ani nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to w ocenie Sądu nie może być traktowana w dalszym ciągu jako zabudowa zagrodowa. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że w odniesieniu do jednej z działek położonych w obszarze analizowanym została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego. Wprawdzie do momentu zakończenia budowy budynek ten nie może być ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, ale niewątpliwie działka ta, pomimo położenia – co wynika z analizy - na terenach użytków rolnych, utraciła charakter rolniczy, stając się działką zaspokającą wyłącznie potrzeby mieszkaniowe.Organ rozpozna zatem ponownie wniosek skarżącego, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.