sygn. I SA/Op 631/25 23 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Wyrok - I SA/Op 631/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 23 grudnia 2025

Teza

Oddalono skargę. Służba zdrowia, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 czerwca 2025 r., nr 1/2025/KO w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionOddalono skargę. Służba zdrowia, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 czerwca 2025 r., nr 1/2025/KO w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesion

Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę

Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego

Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt

Tematy

skarga administracyjna kontrola administracyjna

Role w sprawie

odwołujący odwołujący / ubezpieczony uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik

Data orzeczenia 23 grudnia 2025

Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu

Przewodniczący Beata Kozicka

Podstawa prawna

art. 66 kc art. 77 kpa art. 8 kpa art. 107 kpa art. 145 ppsa art. 151 ppsa

Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 czerwca 2025 r., nr 1/2025/KO w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.

UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. Sp. z o.o. w W. (zwaną dalej: "skarżącą" lub "Spółką") jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwanego dalej: "Prezesem NFZ") z dnia 23 czerwca 2025 r., nr 1/2025/KO, oddalająca odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], które prowadzone było w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki [...] - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze: 16 - opolskie.Skarga została wniesiona w następującym - wynikającym z przedłożonych akt administracyjnych - stanie faktycznym i prawnym.W dniu 3 marca 2025 r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej: Dyrektorem OOW NFZ) ogłosił postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki [...] - etap podstawowy - w pracowni mobilnej. W ogłoszeniu o postępowaniu określił, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 890 916,44 PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 lipca 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. oraz, że w ramach postępowania mogą być zawarte maksymalnie trzy umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał również okres obowiązywania umowy: od 1 lipca 2025 r. do dnia 30 czerwca 2030 r. oraz akty prawne określające wymagania jakie powinni spełniać oferenci. Informacja o ogłoszeniu postępowania została opublikowana na tablicy informacyjnej w siedzibie OOW NFZ oraz na stronie internetowej.Zarządzeniem z dnia 3 marca 2025 r., nr [...], Dyrektor OOW NFZ powołał komisję konkursową do przeprowadzenia postępowania konkursowego.W ogłoszonym postępowaniu konkursowym wpłynęło pięć ofert: M. Sp. z.o.o. w G., L.1 Sp. z o.o. w G.1 M.1 Sp. z o.o. Sp. k. w B. oraz oferta skarżącej.W części jawnej postępowania Komisja konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej i merytorycznej złożonych ofert. W zakresie oceny formalno-prawnej, wezwała oferenta M.1 Sp. z o.o. do uzupełnienia braków formalnych, a po uzupełnieniu tych braków do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, jak również wystąpiła o złożenie wyjaśnień i przedłożenie dokumentów do oferentów: M.1 Sp. z o.o. Sp. k. w B., do skarżącej oraz do G. Sp. z o.o. w G. i L.1 Sp. z o.o. w G.1. Po zakończeniu czynności sprawdzających Komisja stwierdziła, że wszystkie oferty złożone do postępowania spełniają wymogi formalno-prawne, zostały przyjęte i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego.Następnie Komisja konkursowa dokonała oceny ofert w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 328, z późn. zm. - dalej zwane: "rozporządzeniem kryterialnym") oraz o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2023 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 357 z późn. zm.) i porównała oferty stosownie do art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146 z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą"). Ocena została wyliczona na podstawie informacji zawartych w ofertach, w oparciu o kryteria oceny ofert zawarte w rozporządzeniu kryterialnym. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W rankingu otwarcia oferty uzyskały ocenę punktową w następujących kryteriach: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne oraz cena.Po analizie złożonej dokumentacji, przeprowadzonych weryfikacjach oferentów oraz negocjacjach przeprowadzonych z czterema oferentami, Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacja malejącą, z podziałem na poszczególne części oceny i dokonała wyboru oferentów do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w kolejności zgodnej z pozycją w rankingu. Maksymalna ilość punktów wynosiła 100. Ostatecznie oferentom przyznano następującą punktację: 1) Spółce G.: za ofertę cenową 5,101 pkt., za jakość 62 pkt., za kompleksowość 12 pkt., za dostępność 4 pkt., za ciągłość 8 pkt., inne 2 pkt. - co łącznie dało 93,101 pkt.; 2) Spółce L.1: za ofertę cenową 9,980 pkt., za jakość 62 pkt., za kompleksowość 12 pkt., za dostępność 4 pkt., za ciągłość 0 pkt., inne 2 pkt. - co łącznie dało 89,980 pkt.; 3) Spółce M.: za ofertę cenową 8,028 pkt., za jakość 62 pkt., za kompleksowość 0 pkt., za dostępność 4 pkt., za ciągłość 8 pkt., inne 2 pkt. - co łącznie dało 84,028 pkt.; 4) skarżącej: za ofertę cenową 5 pkt., za jakość 62 pkt., za kompleksowość 0 pkt., za dostępność 4 pkt., za ciągłość 8 pkt., inne 0 pkt - co łącznie dało 79 pkt.; 5) Spółce M:1 za ofertę cenową 9,980 pkt., za jakość 62 pkt., za kompleksowość 0 pkt., za dostępność 4 pkt., za ciągłość 0 pkt., inne 0 pkt. - co łącznie dało 75,980 pkt.W dniu 2 czerwca 2025 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i jego zakończenie. W tym dniu na stronie OOW NFZ ukazało się ogłoszenie o rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania. Wybrane zostały trzy oferty w kolejności zgodnej z pozycją uzyskaną w rankingu końcowym, przy czym oferta skarżącej nie znalazła się w rozstrzygnięciu w związku z tym, że w rankingu końcowym zajęła 4 miejsce.Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego skarżąca wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała niedokonanie wyboru złożonej przez nią oferty i wybór ofert złożonej przez Spółkę L.1 w wyniku przyznania jej 12 punktów za kryterium kompleksowości, co w ocenie skarżącej istotnie wypaczyło wynik postępowania. Spółka podniosła, że oferentowi L.1 nie powinny być przyznane punkty za kompleksowość i w efekcie powinien on otrzymać mniejszą liczbę punktów niż skarżąca. Podobnie też punkty w tym kryterium nie powinny być przyznane oferentowi G.1, jednak z uwagi na jego łączną liczbę punktów fakt ten nie miał wpływu na ostateczny ranking. Odnosząc się do zapisu zawartego pkt 4 opisu etapu podstawowego załącznika nr 4 (warunki finansowania programu profilaktyki [...]) do Zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 2 września 2022 r. nr [...] w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach: profilaktyczne programy zdrowotne (dalej jako: "Zarządzenie") skarżąca wywodziła, że z kompleksowością mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, kiedy etap pogłębionej diagnostyki oferowany jest w danym województwie, którego dotyczy konkurs. Kompleksowość - jako zdolność do prowadzenia pogłębionej diagnostyki - powinna być oceniana w odniesieniu do tego samego województwa, w którym ogłoszono postępowanie. Tymczasem oferent L.1 nie realizował dotychczas diagnostyki pogłębionej na terenie woj. opolskiego a jego najbliższy punkt, w którym oferuje tego rodzaju świadczenia jest w G.1, oddalonym od O. ok. [...] km, co czyni niemożliwym traktowanie tej oferty jako "kompleksowej" w rozumieniu konkursu dla województwa opolskiego. Oferent G. realizuje z kolei etap diagnostyki pogłębionej w W. oddalonej od O. o [...] km. Kwestionując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 218/24, dotyczący interpretacji pojęcia kompleksowości skarżąca wskazała, że całkowicie ignoruje on zapisy Zarządzenia Prezesa NFZ 18/2017/DSOZ, które jednoznacznie wymaga, aby informować pacjentów o możliwości realizacji diagnostyki pogłębionej na terenie województwa. Ponieważ otrzymanie skierowania z etapu podstawowego jest koniecznym warunkiem udziału w Etapie Pogłębionej Diagnostyki to pacjenci co do zasady powinni być kierowani tylko do świadczeniodawców w tym samym województwie. Zdaniem skarżącej taki zapis przeczy całkowicie możliwości uznawania za kompleksowe ofert, gdy oferent w województwie nie posiada możliwości zapewnienia pogłębionej diagnostyki. Sam fakt posiadania gdzieś w kraju umowy na pogłębioną diagnostykę nie przekłada się na jakąkolwiek korzyść dla pacjenta, zaś dla Funduszu korzyści pacjenta muszą być jednym z kryteriów uwzględnianych przy zawieraniu umów. Dalej skarżąca wywodziła również, że przywołany wyrok nieprawidłowo ocenia także zapisy załącznika nr 13 do rozporządzenia kryterialnego. Przyjęcie wskazanej w wyroku, literalnej interpretacji przepisów, prowadzić może bowiem do nieprzewidzianych przez Fundusz, bardzo niekorzystnych dla pacjentów rezultatów, albowiem w konkursach największe szanse mogą mieć podmioty, które tej kompleksowości faktycznie im nie zapewnią. Podsumowując, skarżąca podkreśliła, że w dotychczasowej praktyce Funduszu, kryterium kompleksowości w konkursach na Program Profilaktyki [...] było interpretowane w ten sposób, że konieczne jest realizowanie świadczeń pogłębionej diagnostyki w województwie, którego dotyczy konkurs. Jej zdaniem wykładnia taka była prawidłowa i przede wszystkim uwzględniała interes pacjentów, a nie wyłącznie świadczeniodawców.Na wypadek podtrzymania przyjętej przez komisję interpretacji kryterium kompleksowości skarżąca podniosła z kolei dodatkowo zarzuty naruszenia:- art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim organ niejednolicie, niekonsekwentnie i nieprawidłowo przeprowadził w ramach postępowania konkursowego ocenę złożonych ofert i nie wyjaśnił okoliczności towarzyszących udzieleniu przez każdego z oferentów odpowiedzi w zakresie spełniania bądź też niespełniania przesłanki kompleksowości, a w efekcie brak ustalenia, który z oferentów spełnia kryterium kompleksowości;- art. 134 ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przy ocenie ofert, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż powszechnie znany, stosowany przez Fundusz sposób oceny ofert w zakresie kryterium kompleksowości skutkował odpowiednim wypełnieniem oferty przez skarżącą (i zaznaczenie opcji NIE), a przyjęcie przez Fundusz nowej wykładni spowodowało zmianę sposobu oceny ofert, bez umożliwienia ich korekty;- art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1858 - dalej jako: "rozporządzenie z dnia 14 października 2020 r."), w ten sposób, że przepis ten nie został zastosowany i doszło do zaniechania przez Komisję konkursową zażądania złożenia przez wszystkich oferentów wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie spełniania przesłanki kompleksowości;- art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. poprzez niedokonanie przez Komisję konkursową weryfikacji spełniania lub niespełniania kryterium kompleksowości przez oferentów, biorąc pod uwagę dane i informacji z posiadanych przez fundusz ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych. W sytuacji zaś dokonania takiej weryfikacji, prowadziłaby ona do wniosku, że także oferta odwołującego spełnia kryterium kompleksowości i w rezultacie powinna dostać 12 punktów za kryterium kompleksowości i znaleźć się w gronie ofert wybranych w wyniku postępowania.Decyzją z dnia 23 czerwca 2025 r., nr 1/2025/KO, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy Prezes NFZ oddalił odwołanie skarżącej. W uzasadnieniu przedstawiając przebieg postępowania oraz punktację przyznaną przez komisję konkursową poszczególnym oferentom organ dokonał oceny w oparciu o złożone wyjaśnienia oraz materiał zgromadzony w sprawie, czyniąc zadość należytej staranności w celu ochrony informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa. W pierwszej kolejności odniósł się do zasady jawności ofert określonej w art. 135 ust. 1 ustawy i uwzględniając w tym zakresie także regulację art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zapisy Zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), a także przywołując poglądy orzecznictwa, w obszernej argumentacji wyjaśnił kwestię ciążącego na nim obowiązku dotyczącego nieprzedstawienia odwołującemu pełnych ofert innych oferentów. Wskazał, że nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Następnie, odnosząc się do argumentów i zarzutów odwołania ustalił, że materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiły przepisy ustawy, a realizacja ustawowych obowiązków Funduszu we wskazanym obszarze została skonkretyzowana przede wszystkim w dziale VI ustawy. Stwierdził, że jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest ta określona w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, tj. zasada równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny, w kontekście analizy, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Prezes NFZ zaznaczył, że istota prowadzonego postępowania administracyjnego skupia się w tym przypadku przede wszystkim na kwestii oceny prawidłowości postępowania Komisji konkursowej, która prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie wybrała jej oferty. Wyjaśnił, że do skutecznego wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia nie wystarcza samo istnienie interesu prawnego, lecz jest także konieczne wystąpienie uszczerbku w tym interesie na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania będzie więc występował wtedy, gdy naruszenie przez podmiot prowadzący postępowanie określonych zasad postępowania spowodowało, że uczestnik postępowania został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez świadczeniodawcę. Stosownie do tego organ wskazał, że dokonał szczegółowej kontroli ofert, które zostały złożone w ramach zakończonego postępowania zarówno w zakresie obejmującym warunki bezwzględnie wymagane, jaki i warunki dodatkowo oceniane. Wyniki tych działań zostały skonfrontowane z oceną dokonaną przez Komisję, przy czym dokonał w niniejszej decyzji skrupulatnej analizy wszystkich punktów przyznanych za poszczególne odpowiedzi ankietowe, mających wpływ na oceną i wybór oferty, co potwierdza w decyzji ranking końcowy z podziałem na poszczególne pozycje ofert. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych przez Spółkę organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu jest wyłącznie wynikiem zastosowanych jednolitych, wynikających z przepisów prawa, kryteriów oceny ofert i nastąpiło po uprzednim przeprowadzeniu negocjacji z oferentami. Skarżąca złożyła konkretną ofertę, która podlegała ocenie przez Komisję konkursową, a w wyniku tej oceny oferta ta nie została wybrana z uwagi na uzyskanie przez nią mniejszej liczby punków w rankingu końcowym, tj. o 14 pkt. mniej niż oferta z poz. 1 w rankingu, o 6 pkt. mniej niż oferta z poz. 2 i o 2 pkt. mniej niż oferta z poz. 3 rankingu. Decydującym o przewadze oferty wybranej do zawarcia umowy były punkty otrzymane w kryterium kompleksowość gdzie skarżąca otrzymała łącznie o 12 pkt. mniej niż oferent na pozycji 1 i o 12 pkt. mniej niż oferent z poz. 2. W kwestii rozumienia kryterium "kompleksowości" Prezes NFZ wskazał, że w załączniku nr 13 do rozporządzenia kryterialnego przy ocenie kryterium "kompleksowość" nie wskazano warunku, realizacji tego procesu leczenia świadczeniobiorców do obszaru, którego dotyczy postępowania, tak jak w przypadku innych kryteriów np. kryterium "ciągłość", gdzie wyraźnie wskazano przy ocenie tego kryterium, że realizacja tego procesu musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie. Takiego sformułowania jak w kryterium "ciągłości", przy kryterium "kompleksowości" nie ma. Gdyby prawodawca przy tym kryterium również chciał zdefiniować wymóg realizacji procesu leczenia w obszarze, którego dotyczy postępowanie to wyraźne zostałoby to określone tak jak w przypadku kryterium "ciągłości". W konsekwencji, zdaniem Prezesa NFZ, Komisja dokonała prawidłowej oceny ofert w tym kryterium. Prawidłowe wypełnienie oferty konkursowej o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jak wskazał organ wymaga natomiast od oferenta starannego przygotowania i uwzględnienia wielu aspektów. Dokładnego zapoznania się z dokumentacją konkursową, zrozumienia wymagań i kryteriów oceny. Jednocześnie, to oferent odpowiada za treść złożonej oferty i jest nią związany w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji i przejrzystości postępowania konkursowego, odpowiedzi udzielone przez oferentów są traktowane jako ostateczne i niezmienne, chyba że istnieją obiektywne przesłanki do ich weryfikacji. Zadaniem Komisji konkursowej nie jest wyjaśnianie poprawności udzielonych przez oferenta odpowiedzi "NIE" na pytania ankietowe. Głównym jej zadaniem jest ocena ofert konkursowych zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu kryterialnym. Komisja konkursowa jako podmiot bezstronny nie może udzielać dodatkowych informacji czy wskazówek, ani zmieniać złożonych przez oferentów odpowiedzi ankietowych celem przyznania dodatkowych punktów, co mogłyby skutkować wypaczeniem wyników prowadzonego postępowania. Wskazując, że zasady postępowania zostały określone w ustawie oraz aktach wykonawczych, organ zaznaczył, że były one znane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu, w tym również skarżącej. Komisja konkursowa stosowała te same zasady i przepisy wobec wszystkich oferentów, a przedmiot zamówienia został opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, zgodnie z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i art. 141 ustawy. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy badając, czy interes prawny oferenta doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Komisję Konkursową zasad przeprowadzania postępowania, organ rozpoznający odwołanie nie przeprowadza natomiast ponownej oceny ofert, ale bada, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, skutkującego negatywnymi skutkami w zakresie praw oferenta. Wskazując, że naczelne reguły odnoszące się do zasad prowadzenia postępowania zawarte zostały w art. 134 ust. 1 i 2, art. 147 i art. 148 oraz innych przepisach dotyczących przebiegu postępowania, zamieszczonych w Dziale VI ustawy, Prezes NFZ podkreślił, że podstawowa norma określająca charakter postępowania w sprawie zawarcia umów wyraża się w zasadzie, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy), z zachowaniem swoistej zasady lojalności Narodowego Funduszu Zdrowia wobec wszystkich potencjalnych kontrahentów - obowiązek udostępniania na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, dokumentów związanych z postępowaniem (art. 134 ust. 2 ustawy). Zasadą jest zakaz zmian w toku postępowania kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, które są jawne, przy czym co do kryteriów oceny ofert i warunków, ustawodawca wprost - w art. 148 ust. 1 tej ustawy - określił zasadnicze dyrektywy oceny ofert wg kryteriów ustawowych i kryteriów szczegółowych wydanych z delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw zdrowia. Tym samym, rozpoznanie odwołania ogranicza się do weryfikacji tego, czy we wcześniejszej, nie administracyjnej fazie postępowania, zamkniętej ogłoszeniem o rozstrzygnięciu postępowania, oferent nie doznał uszczerbku interesu prawnego przez naruszenie zasad postępowania. Mając powyższe na względzie, rozpoznając odwołanie Prezes NFZ uznał, że w toku postępowania konkursowego w szczególności nie doszło do naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 i 2, art. 147 i art. 148 ustawy. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione wszelkie dokumenty, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Nie doszło do stosowania w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenia stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych NFZ - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Podsumowując organ stwierdził, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa oraz z zachowaniem zasad w nich zawartych. W związku z tym, że nie doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia przedmiotowego postępowania działanie Komisji było w pełni zgodne z prawem, a jej rozstrzygnięcie było konsekwencją złożonych przez strony ofert, które zostały prawidłowo ocenione w oparciu o zgromadzony w postępowaniu materiał przedłożony przez strony postępowania konkursowego. Interes prawny skarżącej nie doznał uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy wobec czego, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania i przeprowadzenia ze skarżącą postępowania w sprawie zawarcia umowy w drodze rokowań.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenie, skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia:- art. 5 pkt 7a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z załącznikiem nr 13 Tabela nr 1 pkt 2 Lp. II do rozporządzenia kryterialnego w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), poprzez błędną interpretację kryterium kompleksowości oraz przyjęcie rozumienia tego kryterium jako możliwości realizacji przez oferenta świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie w sposób kompleksowy niezależnie od obszaru kontraktowania (tutaj: województwa), podczas gdy za logiczne i celowe należy uznać, że poprzez kryterium kompleksowości promowani są oferenci, którzy w ramach jednego zakresu świadczeń, realizują świadczenia w sposób kompleksowy na obszarze, którego dotyczy konkurs (tutaj: województwa);- art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 154 ust. 3 ustawy, poprzez niedokonanie analizy art. 5 pkt 7a w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z załącznikiem nr 13 Tabela nr 1 pkt 2 Lp. II do rozporządzenia kryterialnego w zw. z art. 8 k.p.a. i niedostrzeżenie błędnej interpretacji kryterium kompleksowości oraz przyjęcie ww. rozumienia tego kryterium, co doprowadziło do nieuwzględnienia odwołania, ponieważ organ nie rozpoznał istoty sprawy i sformułował błędny wniosek, podczas gdy przyjęcie prawidłowej wykładni kryterium kompleksowości powinno skutkować uznaniem przez organ, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy oraz niezgodny z przepisami, w szczególności, że doszło do nieuzasadnionego przyznania punktacji za kryterium kompleksowości oferentom L.1 i G., wpływającej na wynik postępowania.Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek podtrzymania przez sąd przyjętej przez organ interpretacji kryterium kompleksowości, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 77 i 107 i 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 154 ust. 3 ustawy poprzez wydanie decyzji oddalającej odwołanie w sytuacji, gdy:- w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez dokonanie oceny ofert złożonych w ramach postępowania w sposób niejednolity, niekonsekwentny i nieprawidłowy oraz zaniechanie wyjaśnienia okoliczności towarzyszących udzieleniu przez każdego z oferentów odpowiedzi w zakresie spełniania bądź też niespełniania przesłanki kompleksowości, a w efekcie przyznawanie punktów za to kryterium w sposób arbitralny i wypaczenie wyniku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło organ do wniosku, że w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia zasad regulujących jego prowadzenie, a działanie komisji konkursowej było zgodne z prawem; a w efekcie do wydania decyzji oddalającej odwołanie podczas gdy rzetelne i wszechstronne rozpoznanie sprawy powinno skutkować uznaniem, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, co istotnie wypaczyło jego wynik;- w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 134 ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez zaniechanie udostępnienia oferentom wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem, w szczególności informacji o przyjęciu przez komisję konkursową nowej wykładni kryterium kompleksowości, na takich samych zasadach, a w efekcie pozbawienie skarżącej wiedzy o przyjęciu nowej wykładni oraz możliwości złożenia wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie spełniania tego kryterium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji oddalającej odwołanie;- w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 134 ust. 1 ustawy poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w postaci pozbawienia skarżącej wiedzy o przyjęciu przez komisję konkursową nowej wykładni kryterium kompleksowości oraz możliwości złożenia wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie spełniania tego kryterium, a w efekcie nie dokonanie wyboru jej oferty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji oddalającej odwołanie;- w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. poprzez zaniechanie dokonania weryfikacji spełniania lub niespełnienia przez oferentów kryterium kompleksowości, biorąc pod uwagę dane i informacje z posiadanych przez komisję konkursową ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych, podczas gdy dokonanie takiej weryfikacji, prowadziłoby do wniosku, że także skarżąca spełnia kryterium kompleksowości i w rezultacie komisja konkursowa powinna przyznać jej 12 punktów w tym kryterium co spowodowałoby, że jej oferta powinna znaleźć się w gronie ofert wybranych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji oddalającej odwołanie;- w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r., poprzez zaniechanie zażądania złożenia przez wszystkich oferentów wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie spełniania przesłanki kompleksowości, a w efekcie zaniechanie ustalenia, którzy z oferentów w rzeczywistości spełniają to kryterium, a pomimo tego przyznawanie punktów za to kryterium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji oddalającej odwołanie.Podniosła też skarżąca naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie przedstawienie w treści decyzji przekonywającego uzasadnienia do konkretnych zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz poprzestanie na ogólnikowych rozważaniach, które nie pozwalają w pełni ustalić toku decyzyjnego organu.W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie zarzutów błędnej wykładni kryterium kompleksowości i naruszenia przepisów postępowania, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w odwołaniu.W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury własnościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.Przeprowadzona przez Sąd, w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozpoznając odwołanie organ dokonał niezbędnych ustaleń w odniesieniu do spornych okoliczności, których dotyczyły zarzuty podnoszone przez skarżącą. Dokonana w tym zakresie ocena była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia i nie naruszała przepisów prawa. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, która w dziale VI reguluje tryb oraz zasady postępowania w sprawie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c ustawy umowa taka jest podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez świadczeniodawcę (art. 132 ust. 1 ustawy) i może być zawarta, z wyjątkiem umowy, o której mowa w art. 15 ust. 2a, wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale (art. 132 ust. 2 ustawy).W ramach dokonywania takiego wyboru, zgodnie z art. 134 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust. 1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust. 2).Z przepisu art. 139 ust. 1 ustawy wynika, że zawieranie przez Fundusz umów, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie: konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia takiego postępowania Prezes Funduszu powołuje komisję konkursową (art. 139 ust. 4 ustawy), która jest właściwa do przeprowadzenia konkursu ofert na podstawie art. 142 ustawy.Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy komisja dokonuje w toku postępowania porównania ofert według kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Uwzględnia też szczegółowe kryteria wyboru ofert, określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2025 r., poz. 328 ze zm.) zwanego nadal rozporządzeniem. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy kończy się natomiast z chwilą ogłoszenia przez komisję rozstrzygnięcia postępowania (art. 151 ust. 1 i ust. 5 ustawy).Od rozstrzygnięcia tego, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 (art. 152 ust. 1 ustawy). Zgodnie jednak z art. 152 ust. 2 ustawy, środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.Uwzględniając tryb postępowania w sprawie wyłonienia świadczeniodawcy zauważyć należy, że rozstrzygnięcie postępowania przez Komisję konkursową nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty, a całe prowadzone przez komisję postępowanie w sprawie zawarcia umowy ma charakter cywilnoprawny. Nie jest ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3).Podkreślić jednak należy, że na skutek wniesienia odwołania, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie traci cywilnoprawnego charakteru. Odwołanie nie otwiera też drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Należy przyjąć, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1 tej ustawy, która odwołuje się do uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy zaistniałego w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnejW konsekwencji, jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji, w ramach postępowania odwoławczego nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Organ bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert złożonych w konkursie.W ocenie Sądu, podzielić należy pogląd, że celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest więc ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania, przy czym zauważyć należy, że zasady te są określone w przepisach ustawy oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy. Interes prawny, o którym mowa w art. 152 ustawy, wyznaczany jest z kolei przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego naruszenie wystąpi wówczas, gdy komisja konkursowa, dopuści się naruszenia przepisów prawa. Pojęcie uszczerbku łączyć należy z ograniczeniem lub obniżeniem interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczeń przewidzianych rozpisanym konkursem. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się naruszenia określonych zasad postępowania, przez co spowodował, że uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez konkretnego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego). Tak wyznaczony interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście zasady wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy, który nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie świadczeniodawców oznacza stosowanie w toku całego postępowania mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy, takich samych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kontrola postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winna być zatem przeprowadzona pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale musi polegać również na zbadaniu stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/18; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Dokonując w niniejszej sprawie oceny postępowania konkursowego w tak wyznaczonych granicach, Prezes NFZ zbadał, czy postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z obowiązującymi zasadami. W ocenie Sądu organ prawidłowo w tym zakresie ustalił, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania, w tym zasad równego traktowania stron i uczciwej konkurencji. Nie był natomiast, co należy wyraźnie podkreślić, uprawniony do weryfikowania merytorycznej oceny dokonanej przez Komisję konkursową w zakresie kryteriów wyboru ofert i zastosowanej oceny punktowej.Stosownie do zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu administracyjnym, a następnie także w skardze, wskazać trzeba, że analiza porównawcza oferty strony skarżącej i ofert wybranych świadczeniodawców dokonana została według tych samych, jednolitych, ustawowych kryteriów wyboru ofert, określonych w art. 148 ust. 1 ustawy (jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny). Sam skarżący nie podnosił zresztą, aby zastosowano wobec niego inne kryteria oceny niż zastosowane względem wybranego oferenta. Nie kwestionuje również dokonanej przez Komisję konkursową oceny swojej oferty poza kwestią sporną.Zasadniczy spór w niniejszej sprawie ogranicza się do kwestii przyznania w rankingu końcowym punktów dwóm oferentom w zakresie kryterium kompleksowości i dotyczy wykładni pojęcia kryterium kompleksowości, o którym mowa w art. 148 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 7a ustawy. Skarżący podnosi, że komisja konkursowa oraz organ dokonały w tym zakresie nieprawidłowej wykładki tego kryterium przyjmując, że nie jest ono związane z warunkiem ograniczenia realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców do obszaru, którego dotyczy postępowanie. Twierdzi, że z kompleksowością mamy do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy świadczenia realizowane są w województwie, którego dotyczy konkurs. Ze sformułowanych w skardze zarzutów wynika, że w ocenie skarżącego nieuzasadnione przyznanie w tym zakresie punktów dwóm innym oferentom - w szczególności oferentowi L.1 spowodowało, że naruszona została zasada równego traktowania, a jego interes prawny doznał uszczerbku wskutek niewybrania jego oferty i pozbawienia go możliwości zawarcia umowy. Organ rozpoznając odwołanie nie przeprowadził z kolei koniecznego według skarżącego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia tego kryterium co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji oddalającej odwołanie.Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skarżącego wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną w wyniku uruchomienia postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 154 ustawy, nie jest władny kwestionować przyjętej przez komisję konkursową metody weryfikacji prawdziwości i prawidłowości danych podanych przez oferenta w toku postępowania konkursowego, o ile komisja przeprowadziła tę weryfikację z poszanowaniem zasady równości ustanowionej w art. 134 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał natomiast, że spełnienie kryterium kompleksowości zostało zweryfikowane z poszanowaniem zasad postępowania konkursowego, w tym zasady równości i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone prawidłowo.Uzasadniając tak dokonaną ocenę wyjaśnić przyjdzie, że postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie odwołania nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Tym samym, zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może natomiast dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne oraz czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen.Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania konkursowego poprzez błędne rozumienie kryteriów kompleksowości Sąd podziela pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji, zgodny z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że kryterium to nie jest związane z warunkiem realizacji procesu leczenia na obszarze, którego dotyczy postępowanie.Jak słusznie wskazał organ, w załączniku nr 13 rozporządzenia kryterialnego przy ocenie "kompleksowości" nie wskazano warunku, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie. W tym samym załączniku nr 13 w kryterium - "ciągłość" - przy ocenie spełnienia tego kryterium w pkt. 1, 2 i 3 wyraźnie określono, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie (tabela nr 2 I.p. IV warunek 1, 2 i 3).Przy kryterium "ciągłości" wyraźnie zatem wskazano na jakim obszarze musi być realizowany proces leczenia. Takiego sformułowania jak w kryterium "ciągłości" nie ma natomiast w kryterium "kompleksowości". Nie ulega wątpliwości, że gdyby prawodawca chciał aby przy kryterium "kompleksowości" wprowadzić wymóg realizacji procesu leczenia, na obszarze którego dotyczy postępowanie to inaczej sformułowałby to kryterium, a mianowicie wyraźnie by to określił, tak jak uczynił to przy kryterium "ciągłości". Skoro jednak przy kryterium "kompleksowości" brak jest sformułowania, że proces leczenia musi być realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie (odmiennie niż przy kryterium "ciągłości udzielania świadczeń") to oznacza, że nie ma takiego wymogu przy tym kryterium. W ocenie sądu istnienie takiego wymogu nie można domniemywać w sytuacji gdy nie został on określony w samej treści kryterium (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 218/24 i NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1994/18).Tym samym, jako błędne uznać należy stanowisko skarżącego, zgodnie z którym przy ocenie spełnienia kryterium kompleksowości należy brać pod uwagę realizację przez oferentów określonych świadczeń na obszarze województwa. W konsekwencji też, skoro skarżący nie wskazał w ofercie, że realizuje etap pogłębionej profilaktyki w programie [...] (zaznaczając w tym obszarze odpowiedź "Nie"), to tym samym nie spełnił kryterium kompleksowości. Jednocześnie skoro inni oferenci, tj. L.1 i G. zaznaczyli spełnienie tego kryterium (odpowiedź "Tak"), a w toku postępowania wyjaśniającego komisja konkursowa przeprowadziła w tym zakresie postępowanie weryfikacyjne, to w wyniku wskazania przez oferentów miejsca realizacji etapu pogłębionej profilaktyki w programie [...], prawidłowo przyznała tym oferentom punkty za spełnienie tego kryterium.Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w badanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania z art. 134 ustawy. Nie można też, w ocenie Sądu postawić tak komisji konkursowej, jak i organowi, zarzutu naruszenia jakichkolwiek przepisów w związku z brakiem zapewnienia skarżącemu możliwości złożenia wyjaśnień, czy korekty, dotyczących oferty w zakresie spełnienia spornego kryterium kompleksowości.Wyjaśnić należy, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, a fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Rola komisji konkursowej sprowadza się natomiast do oceny ofert i wynegocjowania ze świadczeniodawcami odpowiedniej ceny oraz liczby świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych. Skoro skarżąca składając ofertę w zakresie spełnienia spornego kryterium zaznaczyła odpowiedź "Nie" to komisja konkursowa nie była uprawniona do weryfikacji spełnienia tego wymogu, tak jak to uczyniła w przypadku dwóch innych oferentów, którzy zaznaczyli odpowiedź "Tak" i których wezwała w związku z tym do wykazania, że faktycznie spełniają kryterium kompleksowości. Brak było również podstaw do uznania, że skarżąca spełniła kryterium kompleksowości.Słusznie dostrzegł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że to oferent odpowiada za treść złożonej oferty, którą jest związany w toku postępowania. Zadaniem komisji konkursowej nie jest natomiast wyjaśnianie poprawności udzielonych przez oferenta odpowiedzi "Nie" na pytania ankietowe. Głównym zadaniem Komisji jest ocena ofert konkursowych zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu kryterialnym, a nie udzielanie pomocy w interpretacji pytań. Komisja konkursowa jako podmiot bezstronny nie może udzielać dodatkowych informacji czy wskazówek, ani zmieniać złożonych przez oferentów odpowiedzi ankietowych celem przyznania dodatkowych punktów.Odnośnie do zarzutów dotyczących postępowania odwoławczego jeszcze raz należy zwrócić uwagę na istotę i charakter postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie odwoławcze w tym przedmiocie jest odrębne od postępowania konkursowego i nie stanowi jego kontynuacji. Nie otwiera też drogi do ponownego rozstrzygnięcia konkursu ofert. Dlatego, w granicach niniejszej sprawy administracyjnej organ nie mógł prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu dokonania ponownej oceny ofert. Postępowanie to jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję i w jego toku organ bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Nie leży w kompetencjach organu rozpatrującego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert ponowne przeprowadzanie postępowania konkursowego, ani ponowna ocena złożonych ofert, w tym na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego po dacie składania ofert. Postępowanie odwoławcze nie jest kontynuacją postępowania konkursowego z możliwością prowadzenia dalszej weryfikacji złożonych ofert, a organ nie jest uprawniony do podjęcia ponownego rozstrzygnięcia w sprawie konkursu w drodze decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie doszłoby do nieuprawnionej, ponownej oceny ofert już ocenionych przez komisję, czyli do powtórzenia postępowania konkursowego w najistotniejszej jego części.Stosownie do tego, zdaniem Sądu na etapie postępowania wszczętego odwołaniem skarżącej nie było żadnej możliwości ingerowania przez organ w treść złożonych ofert w wyniku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Oferta składana przez świadczeniodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki, jest wiążąca. Nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a więc po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. Jest tak z tego powodu, że oferta, o której mowa w przepisach ustawy o świadczeniach - wobec braku jakichkolwiek odmiennych zastrzeżeń ustawodawcy w tym zakresie - jest ofertą w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (art. 66 § 1 k.c.). Jeżeli więc świadczeniodawca jest związany składaną przez siebie ofertą, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu na konkretne ogłoszenie oraz określone nim warunki, to wskazana zasada odnosząca się do konsekwencji złożenia oferty, w takim samym stopniu oraz zakresie konsekwencje te ustala wobec organu przeprowadzającego wymienione postępowanie. Wobec tego, skoro oferent - świadczeniodawca - nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa i tym bardziej organ rozpoznający odwołanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Go 611/24 i powołane tam orzecznictwo).Reasumując, z uwagi na charakter i zakres przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Prezesa NFZ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zarzucić organowi, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ nie miał obowiązku podejmowania jakichkolwiek czynności w odniesieniu do badania spełniania (lub nie) przesłanki kompleksowości przez innych oferentów niż skarżący, gdyż oznaczałoby niedopuszczalne ingerowanie w treść złożonych ofert mogące skutkować ich niedopuszczalną modyfikacją.Stwierdzić trzeba, że konkurs ofert został prawidłowo rozstrzygnięty przez komisję konkursową, a wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zbadał to, czy w toku konkursu nie doszło do naruszenia jego zasad, które mogło spowodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącego. Zgromadzony materiał dowodowy został przeanalizowany zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił podstawy swojego rozstrzygnięcia podając jego motywy i uzasadnił swoje stanowisko, na podstawie dokumentów postępowania konkursowego, które potwierdziły ustalenia komisji konkursowej co do spornej kwestii. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie było wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, a dokonana przez organ ocena w świetle przedstawionych wyżej poglądów jest prawidłowa.Nie doszło również w okolicznościach sprawy do naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów, gdyż wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania w jednakowych warunkach i mając taką sama wiedzę, w tym w zakresie spełniania (lub nie) kryterium kompleksowości, a następnie wszyscy świadczeniodawcy mieli jednakowe możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, którego przesłanką była ocena spełniania (lub nie) tej przesłanki.Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego nie są usprawiedliwione.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.., Sąd orzekł jak w sentencji.