Wyrok - I SA/Op 716/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - z dnia 23 grudnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lipca 2025 r., nr 85/II/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jUchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lipca 2025 r., nr 85/II/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
23 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Przewodniczący
Beata Kozicka
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. F. (zwaną dalej: "skarżącą") jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: "OWINB" lub "organem odwoławczym") z dnia 24 lipca 2025 r., nr 85/II/2025, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: "PINB" lub "organem pierwszej instancji") z dnia 9 czerwca 2025 r., Nr 61/2025, nakazującą skarżącej rozbiórkę frontowej części ogrodzenia znajdującego się wzdłuż ulicy [...] wykonanego z elementów prefabrykowanych, słupów betonowych i wypełnienia betonowego.Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu 20 listopada 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził kontrolę w sprawie budowy ogrodzenia na dz. nr a, obręb N. przy ul. [...] w O., której wyniki utrwalono w protokole. Podczas tej kontroli ustalono, m.in. że na działce umieszczone jest: ogrodzenie pełne wykonane z płyt betonowych, słupki o wymiarach 11 cm x 5 cm, wysokości około 195 cm, przęsło wykonane z 4 segmentowych płyt betonowych o wymiarach 50 cm x 200 cm, grubości 3,5 cm. Ogrodzenie mieści się od strony wschodniej, północnej i zachodniej. Od strony południowej znajduje się częściowo stare ogrodzenie o wysokości 150 cm (2 segmenty), a częściowo nowe. Ogrodzenie zmierzono od wewnątrz działki. Wymiary wahały się pomiędzy 200 cm a 210 cm. W żadnym punkcie pomiarowym ogrodzenie nie było wyższe niż 210 cm. Według oświadczenia właścicielki złożonego do protokołu kontroli ogrodzenie wykonano około 2016 r.Następnie PINB dokonał w dniu 23 grudnia 2024 r. (utrwalonej w formie protokołu) czynności administracyjnej z udziałem skarżącej, która, w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 16 grudnia 2024 r., udzieliła informacji, że budowa frontowej części ogrodzenia zakończona została w maju 2022 r. Wskazała, że nie pamięta dokładnej daty rozpoczęcia budowy ogrodzenia jednakże została ona wskazana w protokole z przeprowadzonej kontroli.W dniu 21 marca 2025 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia posesji przy ul. [...] w O., dz. nr a, obręb N. i włączył w poczet materiału dowodowego postępowania protokoły z dokonanych wcześniej czynności, o czym poinformował skarżącą.W dniu 5 maja 2025 r. przeprowadzono oględziny utrwalone w protokole, do którego załączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Ustalono, że stan faktyczny i ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2024 r. nie uległy zmianie.W dniu 27 maja 2025 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu wraz z córką (upoważnioną do protokołu podczas przeprowadzania czynności administracyjnej). Obydwie oświadczyły, że posadowienie ogrodzenia związane jest z nadmiernym hałasem generowanym przez ruch pociągów. Obecne wskazały, że z uwagi na pandemię ogrodzenie zostało wykonane później, jednak przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Ponadto skarżąca złożyła oświadczenie, że wybierając ogrodzenie betonowe sugerowała się mieszkaniem przy bardzo ruchliwej ulicy i przejazdem kolejowym, przy którym nie ma ekranów dźwiękoszczelnych. Wykonując ogrodzenie domniemała, że obowiązują ogólne zasady pozwalające postawienie ogrodzenia do 2,20 m.Decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 88 - zwanej dalej: "ustawą" lub "P.b.") PINB nakazał skarżącej rozbiórkę frontowej części ogrodzenia znajdującego się wzdłuż ulicy [...] wykonanego z elementów prefabrykowanych, słupów betonowych i wypełnienia betonowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że ogrodzenie nie spełnia warunków uchwały Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego 2019 r. poz. 2310 - zwana dalej: "uchwałą", "uchwałą reklamową"). Organ stwierdził, że wysokość, użyte materiały i forma spornego obiektu świadczą o niezgodności inwestycji z § 6 ust 3 uchwały. Ogrodzenie zostało więc wykonane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami i nie można doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.Opisaną we wstępie decyzją z dnia 24 lipca 2025 r. OWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 9 czerwca 2025 r. Uznając, że organ pierwszej instancji nie naruszył obowiązków wynikających z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) w całości podzielił jego stanowisko uznając je za własne. Wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 50 i art. 51 P.b. Wyjaśnił, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane jako ogrodzenie i słusznie organ pierwszej instancji odstąpił od wydania wobec nich postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, albowiem roboty, przy spornym ogrodzeniu, zostały zakończone według oświadczenia strony w 2022 r. Ogrodzenie o parametrach opisanych w zaskarżonej decyzji jest obiektem budowlanym, a jego wykonanie w określonym miejscu stanowiło budowę. Jest ono kwalifikowane jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. związane z istniejącym obiektem budowlanym. W świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b., obowiązujących w 2022 r., jego budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że przedmiotowa inwestycja nie musi spełniać innych wymogów, do czego wprost zobowiązuje zasada wyrażona w art. 5 ust. 1 P.b. Stosowanie do tego organ odwoławczy stwierdził, że sporne ogrodzenie nie spełnia wymogów wynikających z § 6 uchwały. Organ odwoławczy zaakcentował, że uchwała ta dopuszcza możliwość sytuowania ogrodzenia wokół budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z takim zastrzeżeniem, że dozwolona, maksymalna wysokość ogrodzenia, ustalona została na poziomie 1,1 m, oraz że możliwe pozostają wyłącznie ogrodzenia ażurowe. Zakazano stosowania ogrodzeń z betonowych przęseł prefabrykowanych. Tymczasem ogrodzenie wykonano z elementów prefabrykowanych, słupów betonowych i wypełnienia betonowego. Wysokość ogrodzenia wynosi od 2 do 2,1 m. To uzasadniało odpowiednie zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Sporne ogrodzenie, poza przekroczeniem dopuszczalnej wysokości, wykonane bowiem zostało z niedozwolonych materiałów (płyta betonowa) i nie jest ogrodzeniem ażurowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB wyjaśnił, że wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzja ma charakter związany. Organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy brak jest możliwości wykonania ewentualnych robót naprawczych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Nie można przy tym uznać, że na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z budową ogrodzenia lecz z jego remontem/modernizacją, albowiem - według wyjaśnień zawartych w odwołaniu - istniejące elementy ogrodzenia uległy zużyciu technicznemu, co wskazuje, że w sprawie doszło do wymiany starych elementów na nowe, a zatem mamy tu do czynienia z posadowieniem nowego obiektu, który winien spełniać aktualne wymogi. Również w toku postępowania skarżąca twierdziła, że doszło do budowy frontowej części ogrodzenia należącej do niej posesji, nie zaś remontu tej jego części. Zarzuty odwołania (tj. naruszenie przez uchwałę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak poinformowania właścicieli budynków jednorodzinnych o wejściu w życie uchwały, brak uwzględnienia uwarunkowań lokalizacyjnych - nadmierny hałas, brak ochrony akustycznej, czy akty wandalizmu, nadmierną ingerencją w konstytucyjne prawa mieszkańców) pozostają poza obszarem kompetencji organu wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 81 P.b.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i zasądzenie kosztów postępowania. Formułując zarzuty podniosła m.in.:1) naruszenie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz § 1 ust. 1 uchwały reklamowej w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że modernizacja ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w O., trwająca w latach 2016-2022, powinna podlegać normom prawnym wynikającym z uchwały, podczas gdy, w myśl zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego, przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą mieć zastosowania do procesu budowlanego, rozpoczętego przed dniem wejścia w życie uchwały;2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 1a, 5 i 7 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji zasady ochrony zdrowia, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony prawa własności oraz zasady równości;3) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że koniecznym jest nakazanie rozbiórki części frontowej ogrodzenia nieruchomości mimo, iż będzie to skutkowało również koniecznością demontażu elementów metalowych ogrodzenia (metalowej furtki);4) naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z niepełnym zebraniem materiału dowodowego oraz błędnym ustaleniem stanu faktycznego, objawiającym się nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji m.in. błędnym ustaleniem, że ogrodzenie jest nowo wybudowane, podczas gdy przedmiotem prac budowlanych, przeprowadzonych w latach 2016-2022, była modernizacja istniejącego ogrodzenia, polegająca na wymianie przęseł i słupków, przy zachowaniu elementów wcześniej istniejących;5) naruszenie art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., bo w decyzji nie wskazano jako podstawy prawnej przepisów prawa materialnego, w oparciu o które, rozstrzygano co do istoty sprawy, w szczególności przepisów aktu prawa miejscowego.Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała m.in., że wykonane przez nią ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Roboty budowlane, zmierzające do modernizacji ogrodzenia, prowadziła od 2016 r. do 2022 r. Bezsprzecznie realizację tego zamierzenia rozpoczęła przed wejściem w życie uchwały, podczas gdy organ odwoławczy całkowicie błędnie przyjął, iż roboty budowlane, w zakresie wykonania modernizacji ogrodzenia, były realizowane wyłącznie w 2022 r. Ogrodzenie stanowi bowiem urządzenie budowlane wyłącznie jako całość, a kolejne etapy robót budowlanych, w ramach procesu budowlanego, były wykonywane w okresie między 2016 r. a 2022 r. Jakkolwiek zatem roboty budowlane, zgodnie z art. 5 ust. 1 P.b., powinny spełniać wymogi, określone w przepisach prawa, to w przypadku prowadzenia procesu budowlanego, który zmierza do wykonania obiektu lub urządzenia budowlanego jako całości, wadliwym byłoby stosowanie różnych przepisów prawa do poszczególnych etapów robót budowlanych. Decyzja narusza zasadę retroaktywności stosowania przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.Postanowieniem z dnia 1 października 2025 r. OWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.Odpowiadając na skargę organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.W piśmie procesowym z dnia 21 października 2025 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Jednocześnie oświadczył, że uchwała reklamowa narusza P.b. regulując wysokość ogrodzeń oraz, że skarżąca jej nie zaskarżyła. Pełnomocnik organu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę wskazał z kolei, że w przedmiotowym postępowaniu nie bada się legalności uchwały krajobrazowej, a przedmiotowe ogrodzenie ma kształt określony w 2022 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie naprawczym z art. 50 i art. 51 P.b., a dotyczyło oceny legalności wykonania przez skarżącą ogrodzenia posesji.W przeprowadzonym postępowaniu bezspornie ustalono, że skarżąca wykonała objęte nakazem rozbiórki ogrodzenie. Potwierdzają to zarówno protokoły z podejmowanych w sprawie czynności oraz wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu i w skardze. Nie jest również sporne to, że na wykonanie niniejszych robót skarżąca nie uzyskała pozwolenia budowlanego, jak również nie zostały one objęte zgłoszeniem oraz, że nie były one wymagane. Ponadto wątpliwości nie budzą i nie są kwestionowane przez skarżącą, okoliczności związane z zakresem wykonanych robót, które, jak ustalono, obejmowały wykonanie z elementów prefabrykowanych, słupów betonowych i wypełnienia betonowego, ogrodzenia o wysokości od 2 do 2,1 m.Zasadnicza kwestia sporna dotyczy natomiast zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami prawa miejscowego, tj. z przepisami uchwały reklamowej z 2019 r. w kontekście daty, według której należało oceniać istnienie lub brak tej zgodności. OWINB przyjął, że był to maj 2022. Strona zaś twierdzi, że skoro ogrodzenie stanowiło urządzenie budowlane stanowiące całość, wykonane w jednym procesie budowlanym, to miarodajna winna być data rozpoczęcia robót budowlanych, tj. 2016 r.Rozstrzygając powyższą dostrzec należy, że OWINB prawidłowo zakwalifikował sporne ogrodzenie, z uwagi na jego funkcję, tj. odgrodzenie posesji z budynkiem mieszkalnym, jako - związane z istniejącym obiektem budowlanym - urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., którego treść, co należy podkreślić, w 2016 r. jak i 2022 r., nie uległa zmianie. Legalność jego budowy podlegała więc ocenie na podstawie przepisów P.b., a postępowanie w sprawie prawidłowo prowadzone było w trybie naprawczym z art. 50 - 51 P.b.Jak wynika z art. 5 ust. 1 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b. wskazany tryb naprawczy odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, które zostały wykonane: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4).Z zestawienia art. 50 i art. 51 P.b. wynika, że celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak, co wymaga podkreślenia, po uprzednim wyjaśnieniu legalności wykonanych robót. Zastosowanie art. 51 P.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy i ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b., są zgodne z prawem. Pozytywna ocena w tym zakresie skutkuje odstąpieniem od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Ocena negatywna wymaga natomiast ustalenia w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Zaznaczyć przy tym trzeba, że możliwość nałożenia jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. obowiązku rozbiórki bądź nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania w tym celu określonych czynności lub robót budowlanych, bądź też nałożenie obowiązku stosowanie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.O ile ocena w zakresie legalizacji i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dokonywana jest w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, to ocena legalności wykonanych robót budowlanych wymaga dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do stanu prawnego jaki obowiązywał na dzień realizacji ocenianej w trybie naprawczym inwestycji.Należy więc ustalić nie tylko, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania zgody budowlanej, ale czy była zgodna z obowiązującymi w czasie jej realizacji przepisami prawa. Ocena tego, czy doszło do realizacji inwestycji z naruszeniem przepisów prawa i czy istnieje potrzeba doprowadzenia do stanu zgodne z obowiązującym prawem, powinna być dokonana z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w chwili realizacji robót budowlanych. Inaczej mówiąc, naruszenie prawa powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków naruszenia odbywa się z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest naruszenie przepisów prawa - oceniane wg przepisów obowiązujących na dzień jego popełnienia - od likwidacji tego naruszenia stosownie do wymagań wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów. Należy też wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych - jak słusznie przyjął w sprawie OWINB - rozumiana jest szeroko jako zgodność m.in. z przepisami prawa miejscowego (tu: uchwały reklamowej).W rozpoznawanej sprawie, podstawą wydania nakazu rozbiórki było ustalenie, że ogrodzenie frontowej części posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w O., zostało wykonane w sposób naruszający § 6 pkt 3 ppkt 2a, 3 i 4b uchwały. Jest niesporne, że uchwała ta obejmuje teren nieruchomości skarżącej i, że dopuszcza możliwość sytuowania ogrodzenia wokół budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z takim zastrzeżeniem, że dozwolona maksymalna wysokość ogrodzenia ustalona została na poziomie 1,1 m, oraz że możliwe pozostają wyłącznie ogrodzenia ażurowe. Zakazano stosowania ogrodzeń z betonowych przęseł prefabrykowanych. Tymczasem wysokość objętego zaskarżoną decyzją ogrodzenia wynosi od 2 do 2,1 m. Wykonane zostało z elementów prefabrykowanych, słupów betonowych i wypełnienia betonowego. Odnosząc się do dokonanych ustaleń faktycznych - dotyczących parametrów technicznych części ogrodzenia objętego zaskarżonym nakazem rozbiórki - pokreślić trzeba, że nie stanowią one przedmiotu sporu i nie budzą wątpliwości Sądu. Sąd podziela też stanowisko organu, że w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b., wykonanie ogrodzenia o wysokości od 2 do 2,1 m, nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi. Niemniej jednak, dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia Sąd uznał, że OWINB nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i nie dokonał prawidłowej oceny ustaleń faktycznych.OWINB przyjął, że skoro "(...) budowa frontowej części ogrodzenia zakończona została w maju 2022 r.", to do oceny legalności robót budowlanych za miarodajny uznał moment ich zakończenia (tj. 2022 r.) i pominął w swoich rozważaniach moment ich rozpoczęcia (tj. 2016 r.). W załączonych do akt protokołów (z kontroli w dniu 20 listopada 2024 r. oraz z czynności administracyjnej w dniu 23 grudnia 2024 r.) utrwalono, złożone przez skarżącą jej oświadczenia, że budowę urządzenia budowlanego rozpoczęto w 2016 r. i zakończono w maju 2022 r. OWINB nie przeprowadził w tym zakresie żadnych innych, przeciwnych dowodów, podważających jej twierdzenia (np. w postaci zeznań strony złożonych pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania). W ich świetle OWINB nie wyjaśnił i nie rozważył dlaczego, posadowienie w 2022 r. frontowej części urządzenia budowlanego (ogrodzenia), kwalifikuje jako odrębny element procesu budowlanego, skoro ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, wznoszenie którego rozpoczęto już w 2016 r.W ocenie Sądu w sprawie ma znaczenie to, że zapoczątkowane w 2016 r. roboty były zdarzeniem o charakterze "otwartym", tj. takim, które nie znalazło jeszcze swego zakończenia (było w toku) przed wejściem w życie uchwały reklamowej (tj. w 2019 r.). Budowa ogrodzenia rozpoczęła się w 2016 r. pod rządami dawnego prawa i jego część frontową niespornie zakończono w 2022 r., tj. po wejściu w życie nowego prawa miejscowego. Roboty te nie wymagały, w dacie ich rozpoczęcia, jak i w trakcie całego procesu budowlanego, zgody budowlanej. W tej szczególnej sytuacji jest zatem niewystarczające odwołanie się do nowego prawa miejscowego bez wyważenia zasady poszanowania praw niewadliwie przez skarżącą nabytych, zgodnie z zasadą, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA nr 3/2006 p. 71), czyli bez uprzedniego wyważenia interesu publicznego ze słusznym interesem indywidualnym. Przedwczesnym było stwierdzenie, że przedmiotowe przedsięwzięcie narusza porządek prawny. Stanowisko Sądu potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie podkreśla się (zob. kwerendę poglądów TK dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2754/24, które Sąd aprobuje i przytacza w dalszej części uzasadnienia wyroku), że zasada ochrony praw nabytych nie jest równoznaczna z zakazem zmiany przez prawodawcę (również lokalnego) przepisów określających sytuację prawną podmiotu prawa, w zakresie, w jakim jego sytuacja nie wyraża się w przysługującym prawie podmiotowym. Za ukształtowany należy uznać pogląd o konieczności objęcia ochroną w ramach praw nabytych także tzw. ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa (por. wyroki TK z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 i z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98). Ochrona owych ekspektatyw w ramach konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, dotyczy w szczególności ekspektatywy związanej z własnością, chronioną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.Jak wskazuje TK w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10: "Zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzenia regulacji je ograniczających lub ich pozbawiających, jeśli wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, którym w konkretnej sytuacji powinno się przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa. Nawet wówczas należy dodatkowo ocenić, czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Z powyższych warunków wynika, że Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego. Zakres ochrony tzw. praw tymczasowych dotyczy bowiem wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych i nie obejmuje takich dziedzin życia i sytuacji, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (por. przede wszystkim wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 oraz z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04)".Organ odwoławczy stosujący prawo, skuteczne erga omnes wobec osób znajdujących się w zasięgu jego oddziaływania, ma obwiązek respektować zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (tzw. zasada lojalności państwa względem obywateli). Istota tej zasady sprowadza do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania (por. wyroki TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95 oraz z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08).Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (również lokalnego), wymaga od prawodawcy zabezpieczenia wspomnianych już "interesów w toku", a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich bądź innych regulacji prawnych (por. wyroki TK: z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, z dnia 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96, z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00).W świetle powyższego organ odwoławczy wadliwie ocenił okoliczność budowy ogrodzenia jako wyniku procesu inwestycyjnego rozciągniętego w czasie, rozpoczętego przez skarżącą legalnie w 2016 r., jeszcze przed wejściem w życie uchwały reklamowej. Skarżąca uzyskała ex lege uprawnienie kształtujące - zdaniem Sądu - w sposób konkretny, możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na określonych warunkach i w kształcie obecnie zakwestionowanym przez organy obu instancji. Przy ocenie jego legalności nie można było pominąć uwarunkowań prawnych obowiązujących w dacie rozpoczęcia inwestycji, zgodnie z zasadą poszanowania praw słusznie nabytych. Jakkolwiek sama ekspektatywa nie oznacza jeszcze w każdym przypadku (niejako automatycznie) braku możliwości jej następczej utraty w wyniku wejścia w życie aktu prawa miejscowego (tu: uchwały krajobrazowej), to jednak winno to być uzasadnione przez organ nadzoru budowlanego doniosłym prawnie interesem publicznym, przeważającym nad zasadą ochrony praw nabytych do budowy ogrodzenia na warunkach określonych w 2016 r. i słusznym interesem skarżącej (art. 7 k.p.a.).W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dostatecznie nie ustalił i nie wyjaśnił, dlaczego, przyznane skarżącej z mocy ustawy uprawnienie do budowy betonowego ogrodzenia, nie zasługuje na uwzględnienie, jako usprawiedliwione i racjonalne, z racji rozpoczęcia budowy w 2016 r. Nie podjął czynności wyjaśniających i nie zanegował twierdzenia skarżącej, złożonego do protokołów, która - co należy podkreślić - zgodnie wskazywała na 2016 r. jako moment rozpoczęcia budowy całości ogrodzenia. Wadliwie też ocenił zarzuty odwołania związane z lokalizacją nieruchomości i indywidualnym interesem skarżącej jako takie, które nie mógł wziąć pod uwagę ze względu na "związany" charakter zaskarżonej decyzji, wydanie której "nie zależy od uznania organu" i brak tzw. "luzu decyzyjnego".Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja o nakazie rozbiórki wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. ma charakter związany. Zaznaczyć jednak należy, że jej wydanie wymaga uprzedniej oceny, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b., są zgodne z prawem, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznaczało ustalenie i rozważenie (czego organy obu instancji zaniechały), czy zachodzi konieczność objęcia ochroną, w ramach praw nabytych, ekspektatywy do budowy ogrodzenia na warunkach określonych w momencie rozpoczęcia spornej inwestycji. Dopiero negatywna odpowiedź na to pytanie pozwalałaby dla organu nadzoru budowlanego przejść do fazy postępowania administracyjnego opartego na zasadzie związania administracyjnego. Z obowiązku dokonania powyższej oceny nie zwalniała zatem organ, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skuteczna erga omnes, regulacja uchwały krajobrazowej. Jej zastosowanie do rozpoznawanej sprawy wymagało konkretyzacji, co jest własną kompetencją organu nadzoru budowlanego.Należy zwrócić uwagę, że postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązują zasady wynikające k.p.a. Postępowanie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie nie spełnia wymogów określonych w art. 8, art. 7, art. 7a, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem tych przepisów, przedwcześnie, bez dostatecznego ustalenia i wyjaśnienia jego podstaw faktycznych i prawnych, w sposób dowolny pomijając ww. kwestie, co powodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W realiach rozpoznawanej sprawy przedwczesnym byłaby merytoryczna kontrola rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy będzie bowiem limitowane od dalszych ustaleń i ocen organów, co nastąpi dopiero w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ocena taka przez Sąd, na tym etapie, bezpodstawnie ingerowałaby w sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Sąd nie jest bowiem "trzecią instancją" w administracyjnym toku postępowania. Podkreślić należy, że w realiach kontrolowanej sprawy Sąd nie może zastąpić organu, gdyż sądowoadministracyjne środki kontroli legalności jego działania nie dopuszczają, nie przewidują i nie określają umocowania dla Sądu do rozstrzygania, w miejsce organu, tego jaka była przyczyna faktyczna i prawna wydania zaskarżonej decyzji, bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ, ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.. Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.