sygn. I SA/Lu 603/25 23 grudnia 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Wyrok - I SA/Lu 603/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 23 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 30 września 2025 r. nr 922.93.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy T. nr XIII/92/25 z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwOddalono skargę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 30 września 2025 r. nr 922.93.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy T. nr XIII/92/25 z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchw
Data orzeczenia 23 grudnia 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący Jakub Polanowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 30 września 2025 r. nr 922.93.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy T. nr XIII/92/25 z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2025 - oddala skargę.

UZASADNIENIE
Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Radę Gminy T. l (strona, skarżąca) uchwałą z 30 września 2025 r., nr 922.93.2025 - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie stwierdziło nieważność uchwały Nr XIII/92/25 Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany w części uchwały budżetowej na rok 2025.Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie (Kolegium RIO) zaskarżoną uchwałą stwierdziło nieważność uchwały Nr XIII/92/25 Rady Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2025 w części obejmującej zmiany w Dziale 630 Turystyka, Rozdział 63003 Zadania w zakresie upowszechniania turystyki, w Dziale 750 Administracja publiczna. Rozdział 75022 Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu) oraz w Dziale 921 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, Rozdział 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, z powodu naruszenia art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153).W odniesieniu do uchwały Rady Gminy T. o której mowa powyżej, Kolegium RIO uznało, że została ona podjęta - w części - z istotnym naruszeniem przepisów art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ("u.f.p.") oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zatem uchwałą Nr 921.87.2025 z dnia 16 września 2025 r. – wszczęto postępowanie nadzorcze w tym zakresie.Organ zwrócił uwagę, że projekt zmian zgłoszonych z inicjatywy organu wykonawczego został przedstawiony radnym zgodnie z obowiązującymi przepisamiz możliwością zapoznania się i analizy przed sesją Rady Gminy T. . Projekt Wójta Gminy T. dotyczył zmian, których dokonano na podstawie pism Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego, a także pism pracowników i kierowników urzędu gminy oraz jednostek organizacyjnych.Do przedłożonego przez Wójta Gminy projektu uchwały Przewodniczący Komisji Budżetowo-Finansowej i Spraw Społecznych zgłosił 10 wniosków, przyjętych przez tą Komisję. Wnioski te zostały odczytane przez Przewodniczącego Rady Gminy i przyjęte przez Radę Gminy. Dotyczyły one:1/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 18 500,00 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - remonty, modernizację i doposażenie świetlicy w miejscowości K. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa),2/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 800 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracyz Radą Gminy T. inicjatyw organizowanych w miejscowości S. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa),3/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 20 000,00 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - remonty, modernizację i doposażenie świetlicy w miejscowości M. M. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa),4/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 34 026,06 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracy z R. T. inicjatyw organizowanych w miejscowości M. M. (dotacja celowa) do Rozdziału 92109 Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby - na modernizację instalacji elektrycznej w świetlicy wiejskiejw M. M.5/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 7 357,14 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracyz Radą Gminy T. inicjatyw organizowanych w miejscowości Ł. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa) oraz w Rozdziale 92109 - przeniesienie kwoty 5 000,00 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - remonty, modernizację i doposażenie świetlicy w miejscowości Ł. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa),6/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 5 000 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - remonty, modernizacjęi doposażenie świetlicy w miejscowości M. D. (dotacja celowa) do dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą (dotacja podmiotowa) w celu możliwości zorganizowania remontu, modernizacji i doposażenia świetlicy w miejscowości M. D. przez Gminne Centrum Kultury,7/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 39 211,15 zł dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracyz Radą Gminy T. inicjatyw organizowanych w miejscowości M. D. (dotacja celowa) do Rozdziału 63003 Zagospodarowanie placu rekreacyjno- sportowego w M. D.8/ w Rozdziale 63003 zmiany z "Budowa [...] w miejscowości N." na "Budowa [...] w miejscowości Ł.",9/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 10 000,00 zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracy z Radą Gminy T. Gminny Dzień Kobiet (dotacja celowa) do Rozdziału 75022 Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu),10/ w Rozdziale 92109 - przeniesienie kwoty [...]zł z dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - remonty, modernizację i doposażenie świetlicy w miejscowości Ł. D. (dotacja celowa) do Rozdziału 63003 (Turystyka) Rozbudowa placu zabaw w miejscowości Ł. D.,11/ w Rozdziale 92109 - przeniesienia kwoty 24 679,75 zł dotacji dla Gminnego Centrum Kultury w K. na działalność bieżącą - organizację we współpracy z Radą Gminy T. inicjatyw organizowanych w miejscowości Ł. D. (dotacja celowa) do Rozdziału 63003 (Turystyka) Rozbudowa placu zabaw w miejscowości Ł. D.,12/ w Rozdziale 63003 (Turystyka) Rozbudowa placu zabaw w miejscowości B. - przeniesienia kwoty [...]zł i Rozbudowa placu zabaww miejscowości N. - przeniesienie kwoty 11 000 zł do Rozbudowa placu zabaww miejscowości Ł. D.."Uchwała Rady Gminy w sprawie zmiany uchwały budżetowej obejmująca oprócz propozycji Wójta również wnioski przyjęte przez Komisję Budżetowo-Finansową i Spraw Społecznych, została uchwalona na sesji Rady Gminy w dniu 29 sierpnia 2025 r.Kolegium RIO oceniło, że uchwała, w zakresie obejmującym zmianyw budżecie w Rozdziałach: 75022, 63003 i 92109, tj. w zakresie, jakim wykracza poza zakres objęty projektem zgłoszonym przez organ wykonawczy (wójta), narusza art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zmian w ww. rozdziałach nie przewidywał projekt złożony przez organ wykonawczy.Kolegium RIO wskazało na regulacje prawne mające zastosowanie przy ocenie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy T.Przy ocenie legalności uchwały Nr XIII/92/25 Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2025 w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym – Kolegium RIO przyjęło - że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego zakresem, jaki wynikaz projektu zmiany uchwały budżetowej.Według Kolegium RIO w sytuacji gdy art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wskazuje, że propozycja tych zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego, to w sytuacji gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie już uchwalonym, pomimo braku inicjatywy Wójta w tym zakresie - musi uzyskać co najmniej jego milczącą akceptację.W rozpoznawanej sprawie wnioski Rady Gminy T. , wykraczające poza zakres objęty projektem Wójta, zostały przegłosowane przez organ stanowiący mimo braku takiej akceptacji, a wręcz przy sprzeciwie ze strony przedstawiciela organu wykonawczego.Z ustaleń Kolegium RIO wynika, że Zastępca Wójta już na etapie posiedzenia Komisji Budżetowo-Finansowej i Spraw Społecznych przedstawił stanowisko organu wykonawczego i w imieniu Wójta nie wyraził zgody na wprowadzenie zmianw projekcie. Brak zgody na zmiany w przedłożonym projekcie wyrażony został przez działającego w imieniu organu wykonawczego Skarbnika gminy, na sesji Rady, przed podjęciem kwestionowanej uchwały.Wskazane działanie Rady Gminy - zdaniem Kolegium RIO - w sposób istotny narusza art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., co powoduje wkroczeniew kompetencje wójta gminy w zakresie inicjatywy, jak i prawa do zgłaszania propozycji zmian uchwały budżetowej w trakcie roku budżetowego.Kolegium RIO stanęło na stanowisku, że Rada Gminy T. , jako organ stanowiący, uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego przez organ wykonawczy projektu w przedmiotowej sprawie i w zakresie objętym postępowaniem nadzorczym, nie jest uprawniona do wprowadzania przy tej okazji,z własnej inicjatywy zmian nieobjętych projektem, gdyż narusza to przepisy dotyczące wyłącznej inicjatywy organu wykonawczego.W efekcie powyższych ustaleń Kolegium RIO stwierdziło nieważność części uchwały Nr XIII/92/25 Rady Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na rok 2025 w zakresie zmian dokonanych w Rozdziale 63003, w Rozdziale 75022 i w Rozdziale 92109, co skutkuje obowiązywaniemw powyższym zakresie planu sprzed podjęcia kwestionowanej uchwały.Rada Gminy T. nie zgadzając się z powyższą uchwałą RIO złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie:- art. 233 pkt 3 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie przyjęło, że inicjatywa wójtaw zakresie zmian budżetu gminy wyłącza możliwość merytorycznego kształtowania treści uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy przez radę gminy;- art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez organ wyłącznej inicjatywy wójta w zakresie uchwały w sprawie zmiany budżetu gminy z rzekomą koniecznością uzyskania jego zgody na każdą zmianę w projekcie lub uchwale budżetowej oraz na ograniczeniu kompetencji Rady do merytorycznego kształtowania budżetu;- art. 240 ust. 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzyskanie zgody wójta jest niezbędne do wprowadzenia innych niż wskazanew hipotezie normy wyprowadzonej z tego przepisu zmian w projekcie uchwały budżetowej oraz uchwały o zmianie uchwały budżetowej;- art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że prawo rady gminy do kształtowania treści budżetu gminy, w tym dokonywania zmian w treści budżetu gminy jest ściśle ograniczone treścią inicjatywy uchwałodawczej wójta, w konsekwencji czego radzie gminy nie przysługuje prawo do merytorycznego ukształtowania treści uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej;- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769, "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności, które mają istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz nieodniesieniu się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania nadzorczego, które skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy;- art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 u.s.g. oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo braku jednoznacznych podstaw prawnych i faktycznych do jego wydania;- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 k.p.a. w związkuz art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego.W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosłoo jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procesowych, związanych z prawem do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych, dotyczących gminy, a właściwie uchwał i zarządzeń jej organów. W takim przypadku, jak stanowi art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżącym w takim przypadku jest gmina, która bez wątpienia ma zdolność procesową, reprezentowana przez swój organ wykonawczy (zgodnie z art. 31 u.s.g wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz).Co do zasady jednak, w przypadku aktu nadzoru odnoszącego się do uchwały organu stanowiącego gminy, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała w tym przedmiocie podjęta przez tę radę, a organem reprezentującym gminę w takim przypadku jest organ wykonawczy gminy.Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają jednak, na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina, bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08). Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 p.p.s.a., w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).Przed odniesieniem się do zarzutów merytorycznych skargi wyjaśnić należy ponadto, że Regionalne izby obrachunkowe, sprawując nadzór nad działalnością uchwałodawczą rad gmin w sprawach budżetowych, badają uchwały pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały budżetowej możliwe jest więc wówczas, gdy badana uchwała narusza prawo, przy czym naruszenie to musi być czymś więcej niż naruszeniem nieistotnym (por. art. 11 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1668).W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Kolegium RIO jest zgodna z prawem, albowiem uchwała Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2025 r., Nr XIII/92/25w sprawie zmiany w części uchwały budżetowej na rok 2025, której nieważność stwierdzono została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p.Odnosząc się do zarzutów skargi – ze względu na podobieństwo stanu fatycznego i tożsamość stanu prawnego – przywołać należy tezy zawartew uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 586/23 – "(...) proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.i art. 182 u.f.p.). Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 22 grudnia 1999 r. (sygn. akt III SA 2201/99) co do tego, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Mieć trzeba na uwadze, że art. 240 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej,z kolei w art. 233 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały. Natomiast art. 240 ust. 2 ustawy odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, co oznacza, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Skoro art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, to propozycja tych zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W przypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację. Również w przypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem".Dalej Sąd w powyższym wyroku wskazał "(...) przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji prezydenta (burmistrza, wójta) - art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p. Prezydent wykonuje budżet gminy, co obejmuje szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków oraz, co istotne, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężająco. Żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zamian w treści uchwały budżetowej. Warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania i zmian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Jak już wskazano powyżej, do wyłącznej kompetencji prezydenta miasta należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). Wskazać należy, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki W ocenie Sądu, wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez prezydenta".Powyżej przedstawione stanowisko potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 104/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał "(...) art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast z drugiego z przepisów art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmianw budżecie gminy. Zatem z literalnego brzmienia tych dwóch przepisów, stanowiących podstawę prawną uchwały RIO, jednoznacznie wynika, że sporządzenie projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej, czy też - inaczej rzecz ujmując - prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu. Ze wskazanych przepisów wynika, że to organ wykonawczy posiada wyłączną kompetencję do zainicjowania zmian w budżecie, nie może zatem tego uczynić organ stanowiący gminy (Rada Gminy). Rada Gminy nie może też dokonać zmiany w zakresie zainicjowanej zmiany budżetu przez organ wykonawczy, gdyż stanowiłoby to obejście wskazanych regulacji art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - stanowiących o braku inicjatywy organu stanowiącego w przedmiocie zmiany budżetu. Dokonując wykładni przepisów prawa, nie można ich interpretować w taki sposób, aby ich treść lub fragmenty tej treści, nie miały normatywnego znaczenia. Nie można zatem, dokonując wykładni wskazanych przepisów, pomijać w niej słowa "wyłącznie". To pojęcie musi mieć znaczenie normatywne. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów, w ramach której pewna część przepisu nie miałaby znaczenia normatywnego. Jeżeli zatem ustawodawca w dwóch przepisach prawa regulujących materię zmiany budżetu stwierdza, że inicjatywa zmiany budżetu przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, to inne organy, m.in. organ stanowiący gminy, takiej kompetencji nie posiadają. Organ wykonawczy jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie budżetu, niemiałby istotnego wpływu na treść oraz zakres wprowadzonych do uchwały budżetowej zmian. Przyjąć zatem należy, że ustawodawca świadomie i celowo ograniczył prawo inicjatywy zmiany budżetu - wyłącznie do organów wykonawczych gminy. Jeżeli organ stanowiący chce wprowadzić zmiany do uchwały budżetowej, musi uzyskać na to zgodę organu wykonawczego. Także w sytuacji gdy organ wykonawczy wyraził inicjatywę zmiany uchwały budżetowej, a organ stanowiący chce wprowadzićw uchwale zmiany nieobjęte inicjatywą organu wykonawczego, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego, organu odpowiedzialnego za wykonanie budżetu. Podsumowując, skonstatować należy, że wykładnia literalna, systemowai celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 233 pkt 3 u.f.p. i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., prowadzi do jednoznacznego rezultatu, że użyte w tych przepisach przez ustawodawcę pojęcie "wyłącznie" ogranicza inicjatywę zmiany przedmiotowej budżetu do organu wykonawczego gminy."Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zmiany w planie wydatków budżetu Rada Gminy wprowadziła z własnej inicjatywy, bez uzyskania wymaganej zgody organu wykonawczego (a nawet przy sprzeciwie), do czego nie była uprawniona. Skoro, jak wskazano powyżej, zgodniez brzmieniem art. 233 pkt 3 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia zmiany uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, podobnie przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje wójtowi wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przyjąć należy, że w konsekwencji działania Rada Gminy naruszyła postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. Wobec faktu, iż przedstawionych naruszeń prawa nie można uznać za nieistotne, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tym zakresie jest zgodne z prawem.Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.. oddalił skargę.