Wyrok - I SA/Lu 604/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - z dnia 23 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 30 września 2025 r. nr 922.94.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy T. nr XIII/93/25 z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany wielOddalono skargę. Budżetowe prawo, skargi organów gminy na czynności nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Małek Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia 30 września 2025 r. nr 922.94.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy T. nr XIII/93/25 z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany wiel
Data orzeczenia
23 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Przewodniczący
Jakub Polanowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Radę Gminy T. (strona, skarżąca) uchwałą z 30 września 2025 r. nr 922.94.2025 - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie stwierdziło nieważność uchwały Nr XIII/93/25 Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmian wieloletniej prognozy finansowej.Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie (Kolegium RIO) zaskarżoną uchwałą stwierdziło nieważność części uchwały Nr XIII/93/25 Rady Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmian wieloletniej prognozy finansowej w zakresie zwiększenia w pozycji 1.3.2.26 wykazu przedsięwzięć ujętych w wieloletniej prognozie finansowej (załącznik nr [...]), tj. w przedsięwzięciu pn. "Zagospodarowanie placu rekreacyjno-sportowego w M. D. - Modernizacja terenów rekreacyjnych" limitu wydatków przewidzianych na 2025 r.o kwotę 39.211,15 zł, z powodu istotnego naruszenia art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm., "u.f.p.").Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaznaczyło, że ocenianą uchwałą dokonano zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Jedną z nich była zmiana nie objęta projektem zmiany uchwały przygotowanym przez Wójta Gminy, a dokonanaz wniosku radnych, zgłoszonego w toku procedowania nad uchwałą.Wniosek ten dotyczył pozycji 1.3.2.26 wykazu przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej, co odpowiada przedsięwzięciu pod nazwą "Zagospodarowanie placu rekreacyjno-sportowego w M. D. - Modernizacja terenów rekreacyjnych". Rada zwiększyła wydatki przewidziane na to przedsięwzięcie w 2025 r. o kwotę 39.211,15 zł. Brak zgody na zmiany w powyższym zakresie wyrażony został na sesji Rady, przez skarbnika gminy, na etapie uchwalania zmiany uchwały budżetowej.Kolegium RIO zauważyło, że przeprowadzona w taki sposób zmiana uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w sposób istotny narusza art. 230 ust. 1 u.f.p.Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej oznaczaw szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na podstawie przedstawionego projektu, może jedynie poruszać się w granicach wyznaczonych zakresem przedłożenia organu wykonawczego, ale nie może wprowadzać własnych, dowolnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi istotne naruszenie prawa. Działanie przez radę gminy w zakresie norm kompetencyjnych wyznaczonych przepisami prawa jest spełnione jedynie przy zachowaniu kompetencji organu wykonawczego co do inicjatywy uchwałodawczej. W przeciwnym wypadku dochodzi do istotnego naruszenia kompetencji organów w zakresie zmian wieloletniej prognozy finansowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.Przyjęcie stanowiska, że w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, organ stanowiący uzyskałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały, prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie inicjatywy uchwałodawczej.Kolegium RIO dodało, że wprowadzona do uchwały zmiana jest pochodną zmiany w budżecie, dokonanej uchwałą XIII/92/25, która również została przeprowadzona w sposób naruszający wyłączną inicjatywę organu wykonawczego w zakresie zmian budżetu gminy i jako taka również została objęta postępowaniem nadzorczym w celu stwierdzenia jej nieważności.Rada Gminy T. we wskazanym we wszczęciu postępowania nadzorczego terminie rozpatrywania sprawy, nie podjęła działań zmierzających do usunięcia wskazanego naruszenia prawa.Konkludując Kolegium RIO stwierdziło, że wprowadzenie do projektu zmian uchwały nr XIII/93/25 Rady Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej przedstawionego przez Wójta Gminy - zmian wykraczających poza jego zakres, narusza inicjatywę w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.Wobec powyższych ustaleń Kolegium RIO stwierdziło nieważność części Uchwały nr XIII/93/25 Rady Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie zmian wieloletniej prognozy finansowej w zakresie zwiększenia w pozycji 1.3.2.26 wykazu przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej (załącznik nr [...]), tj. w przedsięwzięciu pn. "Zagospodarowanie placu rekreacyjno-sportowego w M. D. - Modernizacja terenów rekreacyjnych" limitu wydatków przewidzianych na 2025 r. o kwotę 39.211,15 zł.Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium RIO z 30 września 2025 r. Rada Gminy T. złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu - uchwale Kolegium RIO - zarzuciłą naruszenie:- art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., "u.f.p.") poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie ("Organ" oraz "RIO") przyjęło, że inicjatywa wójta w zakresie zmian wieloletniej prognozy finansowej gminy ("WPF") wyłącza możliwość merytorycznego kształtowania treści uchwały w sprawie zmiany WPF przez radę gminy;- art. 230 ust. 5 u.f.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że prawo rady gminy do kształtowania treści WPF; w tym dokonywania zmian w treści WPF jest ściśle ograniczone treścią inicjatywy uchwałodawczej wójta, w konsekwencji czego radzie gminy nie przysługuje prawo do merytorycznego ukształtowania treści uchwały w sprawie zmiany WPF;- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769, dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez pominięcie w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności, które mają istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz nieodniesieniu się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania nadzorczego, które skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy;- art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 u.s.g. oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie Zaskarżonego Rozstrzygnięcia pomimo braku jednoznacznych podstaw prawnych i faktycznych do jego wydania;- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wszystkie wyżej wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego.W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procesowych, związanych z prawem do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych, dotyczących gminy, a właściwie uchwał i zarządzeń jej organów. W takim przypadku, jak stanowi art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżącym w takim przypadku jest gmina, która bez wątpienia ma zdolność procesową, reprezentowana przez swój organ wykonawczy (zgodnie z art. 31 u.s.g wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz).Co do zasady jednak, w przypadku aktu nadzoru odnoszącego się do uchwały organu stanowiącego gminy, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała w tym przedmiocie podjęta przez tę radę, a organem reprezentującym gminę w takim przypadku jest organ wykonawczy gminy.Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają jednak, na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina, bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08). Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 p.p.s.a., w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).Przed odniesieniem się do zarzutów merytorycznych skargi wyjaśnić należy ponadto, że Regionalne izby obrachunkowe, sprawując nadzór nad działalnością uchwałodawczą rad gmin w sprawach budżetowych, badają uchwały pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały budżetowej możliwe jest więc wówczas, gdy badana uchwała narusza prawo, przy czym naruszenie to musi być czymś więcej niż naruszeniem nieistotnym (por. art. 11 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1668).W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonej uchwały dotyczyła przede wszystkim jej zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych. Zgodniez treścią art. 230 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do organów wykonawczych. Ta wyłączna inicjatywa do zgłaszania projektów uchwał w sprawie zmian w budżecie przysługuje expressis verbis jedynie organom wykonawczym (por. wyro WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 668/21).Sąd akceptuje stanowisko Kolegium RIO, że zgodnie z art. 230 u.f.p. kompetencje w zakresie zarówno sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, jak i jej zmiany ma jedynie zarząd jednostki samorządu terytorialnego i brak jest w przepisach u.f.p. upoważnienia dla inicjatywy co do sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jak i jej zmiany. Organy działają na podstawie prawa i w jego granicach, zaś przekroczenie granic kompetencji oznacza istotne naruszenie prawa co z kolei uzasadnia legalność zaskarżonej uchwały Kolegium RIO.Podnieść należy, że w doktrynie prawa finansowego wielokrotnie wskazywano, że jedną z najważniejszych kompetencji wójta w zakresie gospodarki finansowej gminy jest wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany - art. 230 ust. 1 u.f.p. oraz inicjatywa w zakresie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym oraz uchwały o zmianie uchwały budżetowej - art. 233 u.f.p. (Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Stec Mirosław (red.), Pozycja ustrojowa organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, LEX 2014).Słusznie wskazało kolegium RIO, że należy odwołać się do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie spraw dotyczących uchwał budżetowych bowiem przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące wprowadzenie zmian odpowiednio w budżecie oraz w WPF mają jednolity charakter normatywny i zostały skonstruowane w sposób analogiczny. Zatem wykładania zaprezentowana w orzeczeniach odnoszących się do procedury i granic dokonywania zmian w budżecie znajduje zastosowanie również do uchwał w sprawie WPF.Dla przykładu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 586/23 – "(...) proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 22 grudnia 1999 r. (sygn. akt III SA 2201/99) co do tego, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Mieć trzeba na uwadze, że art. 240 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej,z kolei w art. 233 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały. Natomiast art. 240 ust. 2 ustawy odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, co oznacza, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Skoro art. 233 pkt 3 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, to propozycja tych zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W przypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację. Również w przypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą, musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem".Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zmiany w wieloletniej prognozie finansowej w zakresie zwiększenia w pozycji 1.3.2.26 wykazu przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej Rada Gminy wprowadziła z własnej inicjatywy, bez uzyskania wymaganej zgody organu wykonawczego (a nawet przy sprzeciwie), do czego nie była uprawniona. Skoro, jak wskazano powyżej, zgodnie z brzmieniem art. 230 ust. 1 u.f.p. inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem Rada Gminy naruszyła postanowienia art. 230 ust. 1 u.f.p. Wobec faktu, iż przedstawionego naruszenia prawa nie można uznać za nieistotne, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tym zakresie jest zgodne z prawem.Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.. oddalił skargę.