Wyrok - IV SAB/Wr 989/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 23 grudnia 2025
Teza
Zobowiązano organ do wydania aktu. cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 23 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda DolZobowiązano organ do wydania aktu. cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 23 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dol
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
23 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Andrzej Nikiforów
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano organ do wydania aktu
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 30 października 2024 r. M. O. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.Pismem z dnia 30 października 2024 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zostanie zakończone w terminie 6 miesięcy, który biegnie od ostatniego z następujących zdarzeń:- osobistego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia lub osobistego stawiennictwa w urzędzie województwa po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa;- złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione;- przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, lub wyznaczony przez wojewodę termin, na ich dostarczenie upłynął bezskutecznie.W piśmie tym organ poinformował również stronę, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.), w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.A ponadto, na podstawie art. 203 ust. 2a w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielnie zezwolenia (szczegółowo wymienionych w tym piśmie), w terminie 30 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.W piśmie z dnia 12 lutego 2025 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 19 lutego 2025 r.) wnioskodawca wniósł o "szybkie rozpatrzenie sprawy i wydanie pozytywnej decyzji". Nadto również, o wyznaczenie i przypisanie do sprawy inspektora, co, zdaniem strony, ułatwi komunikację oraz procedowanie w sprawie.Wraz z pismem przewodnim z dnia 20 marca 2025 r. strona nadesłała – umowę o pracę na czas nieokreślony z dnia 3 grudnia 2024 r. oraz PIT-37 wraz z UPO za 2024 r.Pismem z dnia 30 lipca 2025 r. (data wpływu do organu) strona wniosła ponaglenie w związku z przewlekłością Wojewody w sprawie.Pismem z dnia 22 sierpnia 2025 r. Wojewoda zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o:- zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpoznania wniosku;- stwierdzenie, że przewlekłość Wojewody w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa;- przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym;- zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna a przy tym także i uzasadniona.W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 35 § 4 k.p.a.Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769, dalej: u.o.c.), który znajduje zastosowanie w sprawie na mocy odesłania z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie z art. 210 ust. 1 u.o.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 2 w/w przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.Dostrzec także należy, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 337, dalej u.o.p.) w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Uprzednia nowelizacja u.o.p. zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, przedłużyła działanie art. 100d u.o.p. do 30 września 2025 r. Stan ten trwał od 15 kwietnia 2022 r. i był przedłużany kolejnymi nowelizacjami. Istotną kwestią jest więc okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie.Należy podkreślić, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową. Sytuacja ta jednak ewoluuje. W konsekwencji każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności.NSA zastrzegał w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).W realiach rozpoznawanej sprawy "istotną zmianą okoliczności" będzie również stan, w którym zwiększona liczba wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob.https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne).W orzecznictwie NSA wyraża się pogląd, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.Zgodnie z orzecznictwem NSA, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.W orzecznictwie NSA wskazuje się, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym kolejną nowelizacją w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.o.p. w brzmieniu nadanym nowelizacją jest nie do pogodzenia z w/w konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Wobec powyższego należało stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2923/24). Tym samym, oceny bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.W sprawie, strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w dniu 30 października 2024 r. Termin wydania decyzji określa art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie należało przyjąć, że art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości tylko do 30 czerwca 2024 r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu wpływu wniosku (30 października 2024 r.) skierował do strony pismo wraz z informacją o treści art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c. oraz o treści art. 100d u.o.p. oraz wezwał stronę do do przedłożenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielnie zezwolenia (szczegółowo wymienionych w tym piśmie), w terminie 30 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Jak również wynika z akt sprawy, wspomniane pismo było jedyną czynnością procesową (nie licząc zawiadomienia o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania), jaką do dnia wniesienia skargi (25 lipca 2025 r.) wykonał organ. Poza tym wezwaniem organ nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych oraz nie ocenił czy strona, zgodnie z treścią pisma z dnia 30 października 2024 r., przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumenty szczegółowo wymienione w tym piśmie. Uzupełniająco należy dodać, że przepis art. 210 u.o.c. nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy. Od złożenia wniosku (30 października 2024 r.) do wniesienia skargi (25 lipca 2025 r.) upłynęło blisko 9 miesięcy.W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę obowiązywanie przepisu ustawowego - art. 100d u.o.p., zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących wniosków o pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, do 30 września 2025 r. - Sąd uznał (punkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d u.o.p. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.W punkcie III sentencji wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania mu od organu sumy pieniężnej (punkt IV sentencji wyroku).Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego (punkt V sentencji wyroku), zwrot kosztów postępowania na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.. zasądzono od organu na rzecz skarżącego (punkt V sentencji wyroku), zwrot kosztów postępowania na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.