Wyrok - II SA/Ol 713/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 29 grudnia 2025
Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T.P., M.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu T.P. i M.R. (dalej: "strony", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy,Oddalono sprzeciw od decyzji. Administracyjne postępowanie, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T.P., M.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu T.P. i M.R. (dalej: "strony", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy,
Data orzeczenia
29 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Katarzyna Górska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw od decyzji
UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu T.P. i M.R. (dalej: "strony", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") wydana wskutek odwołania stron od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "burmistrz miasta", "organ I instancji") z [...] maja 2025 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej na części działki nr [...], obręb M., gmina O. (dalej: "inwestycja"). Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm.; dalej: "Kpa"), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna").Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 września 2024 r, skorygowanym pismem z 24 kwietnia 2025 r., M.P. (dalej: "inwestor") zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. We wniosku podano parametry inwestycji, dostęp do drogi publicznej oraz zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej. Wskazano także powierzchnię gospodarstwa rolnego związanego z planowaną inwestycją ("1,95").Decyzją z [...] maja 2025 r. burmistrz miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, w tym: rodzaj inwestycji (zabudowa zagrodowa) oraz warunki i szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ I instancji ocenił, że planowana inwestycja spełnia przestanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Wskazał, że sąsiedztwo działki inwestycyjnej stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Dodał, że projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia.W odwołaniu strony wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zarzuciły naruszenie w tej sprawie: art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa. Podniosły, że inwestor mieszka w S. i nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Wskazały, że żaden z czterech budynków znajdujących się na działce inwestycyjnej nie jest budynkiem gospodarczym, budynki te spełniają funkcję turystyczno-noclegową i nie są zawiązane z działalnością rolniczą.W zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji kasatoryjnej Kolegium oceniło, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, co świadczy o naruszeniu w tej sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał funkcjonalnego połączenia inwestycji z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wg oświadczenia inwestora wynosi "1,95". Zauważyło, że strony kwestionują fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez inwestora a z danych zawartych w CEiIDG wynika, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie wynajmu i zarządzania nieruchomościami oraz obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Podniosło, że na działce inwestycyjnej znajdują się już trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, co sugeruje, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego, tym bardziej, że wskazuje adres zamieszkania w S. Założyło, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wywiodło, że zabudowa zagrodowa nie dotyczy możliwości posadowienia dowolnego obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Skonstatowało, że w okolicznościach niniejszej sprawy, aktualnie, nie sposób przejąć, że planowana zabudowa rzeczywiście jest związana z zabudową zagrodową.Ponadto Kolegium wskazało na nieścisłości w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: "analiza urbanistyczna"), które nie pozwalają na ocenę spełnienia w tej sprawie przesłanki kontynuacji funkcji, opisanej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zauważyło bowiem, że na stronie nr 2 analizy urbanistycznej wskazano, ze w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, jednak tabela na stronie nr 4 wskazuje tylko na budynki mieszkalne. Wskazało także na twierdzenia stron, że zabudowa na działce inwestycyjnej nie stanowi ani zabudowy zagrodowej ani zabudowy mieszkalnej, lecz jest zabudową turystyczno-noclegową. Uznało, że analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji burmistrza miasta, nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość dokonania oceny odnośnie do spełnienia w tej sprawie przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.Końcowo Kolegium przyjęło, że co do zasady nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowę dla fragmentu działki ewidencyjnej. Podało, że w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowali, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium poleciło organowi I instancji w pierwszej kolejności ustalenie z jakim rodzajem zabudowy mamy faktycznie do czynienia w niniejszej sprawie (czy chodzi o zabudowę mieszkaniową, zagrodową, czy też usługową, służącą jako swoistego rodzaju baza noclegowa). Następnie zlecenie opracowania nowej analizy urbanistycznej i dopiero po ustaleniu tych istotnych dla sprawy elementów podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie i jego uzasadnienie, w którym należy podać m.in. średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O.W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono wydanie tej decyzji z naruszeniem art. art. 138 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że zostały już wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Skarżący ocenili, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.Sprzeciw od decyzji nie jest zasadny.Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje zatem w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), z czym nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazało przy tym na brak wykazania przez organ I instancji funkcjonalnego połączenia inwestycji z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wg oświadczenia inwestora wynosi "1,95", a także nieścisłości w analizie urbanistycznej, które uniemożliwiają ocenę spełnienia w tej sprawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Wymaga w tym miejscu zauważenia, że formułując powyższą ocenę Kolegium uwzględniło m.in. twierdzenia stron podniesione w odwołaniu odnośnie do braku prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego oraz faktycznego przeznaczenia działki inwestycyjnej pod zabudowę turystyczno-noclegową. Pomimo tego strony wniosły sprzeciw od tej decyzji uznając, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione przez organ I instancji i umożliwiają organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stanowisko skarżących nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.Postępowanie administracyjne to regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności organu administracji i innych podmiotów postępowania (przede wszystkim stron) podejmowanych w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego dotyczącej uprawnienia lub obowiązku prawnego jednostki (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015, nr 5, s. 12). Wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie musi być jednak poprzedzone wyczerpującym i należytym ustaleniem przez organ stanu faktycznego sprawy. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1117/24 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1518/22).W kontrolowanej sprawie spór koncentruje się na przesłance tzw. dobrego sąsiedztwa, od której spełnienia w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dla porządku należy wskazać, że z mocy art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), w niniejszej sprawie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stosuje się w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Przepis ten przewidywał wówczas warunek aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.W świetle powyższych regulacji prawnych prawidłowe było odniesienie się przez Kolegium w pierwszej kolejności do rodzaju planowanej inwestycji, która w decyzji organu I instancji określona została jako zabudowa zagrodowa. Sąd podziela przy tym wywody Kolegium, które są także zgodne z aktualnym nurtem wykładniczym prezentowanym w orzecznictwie sądowym, że zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa nie dotyczy możliwości posadowienia dowolnego obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16). W takim rozumieniu terminu zabudowa zagrodowa kluczowe znaczenie ma zatem funkcjonalne połączenia inwestycji z gospodarstwem rolnym, przy czym dla zastosowania wyjątku opisanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest także aby powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Żadna z powyższych okoliczności nie wynika jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika natomiast, że strony kwestionują fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez inwestora, który co należy podkreślić wskazuje adres zamieszkania w S. Także z danych zawartych w CEiIDG wynika, że inwestor prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie wynajmu i zarządzania nieruchomościami oraz obiektów noclegowych turystycznych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Na działce inwestycyjnej znajdują się ponadto trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, co także wskazuje, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Natomiast zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej.Trafna jest zatem ocena Kolegium odnośnie do braku wykazania przez organ I instancji funkcjonalnego połączenia inwestycji z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wg oświadczenia inwestora wynosi "1,95". W kontekście przesłanki opisanej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. prawidłowe jest także zalecenie Kolegium aby w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji podał średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O.Zastrzeżeń Sądu nie budzi ponadto stanowisko Kolegium odnośnie do nieścisłości w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wymaga przy tym podkreślenia, że w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przedmiotowa analiza stanowi kluczowy dokument pozwalający na ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem jak trafnie zauważyło Kolegium, na stronie nr 2 analizy urbanistycznej wskazano, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, jednak tabela na stronie nr 4 wskazuje tylko na budynki mieszkalne. Strony konsekwentnie podnoszą natomiast, że zabudowa na działce inwestycyjnej nie stanowi ani zabudowy zagrodowej ani zabudowy mieszkalnej, lecz jest zabudową turystyczno-noclegową. Twierdzenia te poparte zostały przez strony wydrukami ze stron internetowych zawierających ofertę wynajmu tych budynków, do których organ I instancji nie odniósł się w wydanej decyzji. W tych okolicznościach prawidłowa jest ocena Kolegium, że analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji burmistrza miasta, nie odzwierciedla faktycznego obrazu terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, co wyklucza możliwość dokonania oceny odnośnie do spełnienia w tej sprawie przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.Wykazane przez organ odwoławczy braki w postępowaniu dowodowym potwierdzają wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W świetle tych przepisów organ I instancji zobowiązany był bowiem do należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w jego całokształcie oraz odzwierciedlenia tej oceny w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia w zasadach gromadzenia i oceny materiału dowodowego miały charakter istotny i nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 Kpa. Niewątpliwie zaś mogły mieć także wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty musi być bowiem poprzedzone wyczerpującym i należytym ustaleniem przez organ stanu faktycznego sprawy.Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalono sprzeciw.Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. oddalono sprzeciw.Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl