Postanowienie - II OZ 263/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, Lokalizacja dróg i autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.K., B.F., K.F. i M.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 958/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.K., B.F., K.F. i M.F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 września 2025 r. nr WI.III.7821.1.16.2023.ZK w przedmiOddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, Lokalizacja dróg i autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.K., B.F., K.F. i M.F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 958/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.K., B.F., K.F. i M.F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 września 2025 r. nr WI.III.7821.1.16.2023.ZK w przedmi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
24 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Gdesz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 21 stycznia 2026 r. r. sygn. akt II SA/Gd 958/25 odmówił E.K., B.F., K.F. i M.F. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 23 września 2025 r. nr WI.III.7821.1.16.2023.ZK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazując na przesłanki warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej określone w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) stwierdził, że w sprawach dotyczących tzw. specustawy drogowej ustawodawca przyznał prymat interesowi społecznemu i gospodarczemu związanemu z budową dróg nad indywidualnym interesem strony, w celu zapewnienia szybkości inwestycji. Wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w tym szczególnym reżimie wymaga więc od wnioskodawcy przedstawienia konkretnych dokumentów i uprawdopodobnienia wyjątkowych okoliczności, takich jak bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia lub konieczność ochrony zabytków i terenów o szczególnej wartości przyrodniczej. Przedstawiona przez skarżących argumentacja, w ocenie Sądu, była niewystarczająca, ponieważ opierała się na zbyt ogólnikowych twierdzeniach i zdarzeniach hipotetycznych, pozbawionych konkretnych wyliczeń czy dowodów na realność zagrożenia. Podkreślono, że realizacja inwestycji przed prawomocnym zakończeniem postępowania odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który w razie ewentualnego uchylenia decyzji w przyszłości będzie musiał ponieść koszty jej rozbiórki.Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, domagając się jego uchylenia. Podnieśli zarzut naruszenia art. 61 § 3 Ppsa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, polegające na dowolnym i wadliwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że skarżący nie przedstawili we wniosku żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji oraz, że argumentacja przedstawiona we wniosku nie zasługuje na uwzględnienie i nie może prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentowali, że realizacja inwestycji doprowadzi do nieodwracalnych zmian w stanie prawnym i faktycznym nieruchomości, w tym do podziału działki nr [...] oraz przejęcia części gruntu na własność gminy K.. Istnieje poważne ryzyko, że gmina może w toku postępowania zbyć lub obciążyć przejętą nieruchomość, co przy uwzględnieniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uniemożliwi skarżącym odzyskanie własności nawet w przypadku korzystnego wyroku. Ponadto rozpoczęcie robót budowlanych spowoduje naruszenie substancji gruntu, co sprawi, że przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości będzie niemożliwe. Wskazano przy tym na wadliwości projektu budowlanego, który nie przewiduje drenażu na terenie o dużym nachyleniu, co doprowadzi do zalewania sąsiednich działek oraz nieodwracalnej erozji i zabagnienia gleby. Zdaniem skarżących inwestycja stanowi nadużycie prawa pod pozorem "rozbudowy drogi gminnej", która w rzeczywistości służy wyłącznie obsłudze trzech prywatnych posesji i skutkuje odcięciem pozostałych działek od drogi publicznej. W konsekwencji przedmiotowa inwestycja realizuje cel prywatny, a nie publiczny, co stanowi rażące naruszenie przepisów specustawy drogowej i uzasadnia konieczność ochrony przed jej skutkami.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 61 § 3 Ppsa sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Ppsa i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "znacznej szkody" nie należy rozumieć zwykłych następstw będących normalną konsekwencją wykonania danego aktu, lecz jedynie taką szkodę, której rozmiary wykraczają poza standardowe skutki wywołane jego realizacją. Użycie w art. 61 § 3 Ppsa przez ustawodawcę kwalifikatora "znaczna" obliguje zatem do zindywidualizowanej analizy okoliczności faktycznych sprawy, gdyż nie każda szkoda, nawet w ocenie strony uznawana za dotkliwą, spełnia kryterium wymagane do zastosowania ochrony tymczasowej.Należy mieć na uwadze, iż instytucja wstrzymania wykonania aktu stanowi wyjątek od zasady wykonalności decyzji ostatecznych, co determinuje konieczność ścisłej interpretacji przesłanek jej zastosowania. W sprawach dotyczących inwestycji drogowych realizowanych na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej specustawa drogowa), ocena ta musi być szczególnie restrykcyjna. Ratio legis tej ustawy zakłada bowiem priorytet interesu społecznego i gospodarczego, związanego z szybką budową infrastruktury, nad słusznym, lecz indywidualnym interesem jednostki. Uwzględnienia przy tym wymaga, że choć co do zasady własność korzysta z szerokiej ochrony konstytucyjnej i międzynarodowej (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Protokołu nr 1), nie jest ona prawem bezwzględnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP może podlegać ustawowym ograniczeniom. Kluczowa jest tu zasada proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej ingerencji w sferę praw jednostki i wymaga, aby wszelkie rozstrzygnięcia pozostawały w racjonalnej relacji do celu publicznego, jakim w niniejszej sprawie jest sprawna budowa infrastruktury. Specustawa drogowa stanowi zatem legalną podstawę do takich działań, dopuszczając m.in. do zatwierdzenia podziału nieruchomości czy wywłaszczenia nieruchomości pod drogę, o ile odbywa się to z poszanowaniem istoty tego prawa i w oparciu o przepisy ustawowe.Nawiązując do sformułowanej przez skarżących argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wyżej wskazane skutki, jednak wymaga podkreślenia, iż są to normalne konsekwencje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W celu zminimalizowania tych negatywnych następstw ustawodawca wprowadził "mechanizm rekompensacyjny" zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej) i inne działania (np. art. 21a i art. 21b ww. specustawy drogowej) (por. m.in. postanowienia NSA z: dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 3115/24, 28 maja 2025 r. sygn. akt II OZ 758/25). System ochrony prawnej przewidziany w specustawie drogowej zapewnia tym samym właścicielom realną możliwość kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania poprzez wnoszenie środków zaskarżenia, co chroni ich interes ekonomiczny przed arbitralnymi rozstrzygnięciami.Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżących, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Władcza ingerencja władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności nieruchomości jest typowym następstwem decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Jak sygnalizowano powyżej, w art. 61 § 3 Ppsa chodzi natomiast o szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, takich jednak w niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili.Nie mogły przy tym stanowić przedmiotu oceny Sądu I instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego eksponowane tak w skardze jak i w rozpoznanym zażaleniu okoliczności dotyczące zgodności z przepisami prawa przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ orzeczenie sądu w tym zakresie na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania niweczyłoby w istocie sądową kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa..