Postanowienie - III OSK 2352/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 20 stycznia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Ochrona przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 583/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S.W. na niewykonanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie czynności nakazanych prawem tj. planu ochrony dla rezerwaOddalono skargę kasacyjną. Ochrona przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 583/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S.W. na niewykonanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie czynności nakazanych prawem tj. planu ochrony dla rezerwa
Data orzeczenia
20 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Korzeniowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 29 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 583/25 odrzucił skargę S.W. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na niewykonanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") czynności nakazanych prawem tj. planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...].W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że z przedłożonych przez organ map (strona 3 załącznika nr 1 do zarządzenia RDOŚ z 31 października 2024 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]") wynika jednoznacznie, że wymienione w skardze działki nr [...] i [...] położone są poza granicami rezerwatu "[...]". Zgodnie z wymienionym zarządzeniem działki te położone są w otulinie rezerwatu. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że plan ochrony dla rezerwatu przyrody określi zagrożenia zewnętrzne i sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Skoro działki skarżącej graniczą bezpośrednio z terenem rezerwatu i znajdują się w strefie ochronnej rezerwatu wyznaczonej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, to wejście w życie planu ochrony może wpłynąć na ustalenie w planach zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania tych działek. Do tego czasu jednak skarżąca może korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Brak uchwalenia planu ochrony nie ogranicza w żadnym stopniu prawa skarżącej do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.).Zdaniem Sądu I instancji, podnoszone przez skarżącą okoliczności, że życzy sobie, aby teren jej działek pozostał pokryty wodą z rozlewiska koncentrującego się na terenie rezerwatu, dotyczy okoliczności faktycznej, która nie podlega ochronie prawnej. Żaden przepis nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości pozostawania na jego gruncie wody, tym bardziej, gdy źródło tej wody nie znajduje się na jego działce. Zasadnie organ zauważył też, że wymienione nieruchomości stanowią działki rolne i osuszenie terenu umożliwi ich rolnicze użytkowanie. Nie sposób również stwierdzić, że gdyby został uchwalony plan ochrony rezerwatu nie doszłoby do kwestionowanych przez skarżącą działań. Ponadto przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przyznają skarżącej jako właścicielowi nieruchomości położonych w otulinie rezerwatu żadnych uprawnień procesowych z tego tytułu.Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Olsztynie z 29 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 583/25 wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organ przepisu postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 428), poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej z powodu jej niedopuszczalności z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej i zignorowanie faktu, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie Rezerwatu przyrody "[...]", a bezczynność organu wpływa bezpośrednio na jej prawa właścicielskie oraz możliwość korzystania z należącej do niej nieruchomości, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, tj. pozbawienie skarżącej rozpatrzenia jej skargi i zawartych w niej zarzutów oraz wniosków.Na tych podstawach wniesiono o:1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji;2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Odnotować należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany. Skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu postanowieniu: "niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organ przepisu postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 428), poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej z powodu jej niedopuszczalności z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej". Organ administracji publicznej – w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie – nie mógł naruszyć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, bowiem wymienione przez skarżącego przepisy nie są stosowane przez organy administracji publicznej. Tym samym już z tego powodu niezasadny jest jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niedostrzeżenia lub zaakceptowania przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organ przepisu postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na czym polegało według skarżącej kasacyjnie wskazywane w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenie prawa. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (zob. wyrok NSA z 26.09.2024 r., I OSK 2286/23, LEX nr 3780650). Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Analiza przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutu możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone zaniechanie naruszyło jej interes prawny lub uprawnienie. W rozpatrywanym przypadku skarżąca kwestionuje brak podjęcia aktu prawa miejscowego, które mają moc wiążącą jedynie na obszarach nimi objętymi. Wbrew podtrzymanym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, z przedłożonych przez organ map (strona 3 załącznika nr 1 do zarządzenia RDOŚ z [...] 2024 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]") wynika jednoznacznie, że wymienione w skardze działki nr [...] i [...] położone są poza granicami rezerwatu "[...]". Zgodnie z wymienionym zarządzeniem działki te położone są w otulinie rezerwatu.Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i jest wyznaczona w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Plan ochrony dla rezerwatu przyrody określi zagrożenia zewnętrzne i sposoby ich eliminacji lub ograniczenia. Skoro działki skarżącej graniczą bezpośrednio z terenem rezerwatu i znajdują się w strefie ochronnej rezerwatu wyznaczonej w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, to wejście w życie planu ochrony może w pewien sposób wpłynąć na ustalenie w planach zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania tych działek.Jak stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przepis art. 63 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej czynności, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. analogicznie wyrok NSA z 12.3.2013 r. I OSK 1761/12, cbosa). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona brak aktywności organu godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś instytucji prawnej (wyrok NSA z 23.9.2016 r. II OSK 914/3; postanowienie NSA z 21.7.2022 r. III OSK 1512/22, cbosa) albo z faktu nieprzyjęcia jakiegoś aktu prawnego.Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że do czasu przyjęcia planu ochrony skarżąca może korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Brak uchwalenia planu ochrony nie ogranicza w żadnym stopniu prawa skarżącej do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Podnoszone przez skarżącą okoliczności, iż życzy sobie, aby teren jej działek pozostał pokryty wodą z rozlewiska koncentrującego się na terenie rezerwatu, dotyczy okoliczności faktycznej, która nie podlega ochronie prawnej. Ewentualne czynności nie są podejmowane na podstawie planu ochrony. Wymienione nieruchomości stanowią działki rolne i osuszenie terenu umożliwi ich rolnicze użytkowanie. Nie sposób również stwierdzić, że gdyby został uchwalony plan ochrony rezerwatu nie doszłoby do kwestionowanych przez skarżącą działań.Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przyznają skarżącej jako właścicielowi nieruchomości położonych w otulinie rezerwatu żadnych uprawnień procesowych z tego tytułu. Zgodnie z art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody sporządzający projekt planu ochrony, o którym mowa w ust. 1, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie projektu. Przepis ten wskazuje na prawo udziału społeczeństwa w sporządzaniu projektu planu ochrony, czyli pozwala na rozpatrywanie i ważenie interesu ogółu, a nie partykularnych potrzeb. Innymi słowy, w ramach tych uprawnień w sporządzaniu projektu planu ochrony udział może wziąć społeczeństwo i nie można z tego tytułu wywodzić indywidualnego naruszenia interesu prawnego. Dlatego przepis ten nie daje podstaw do uznania naruszenia interesu indywidualnego skarżącej.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).