sygn. II OSK 2648/25 21 stycznia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 2648/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 21 stycznia 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Go 9/25 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Go 9/25 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udz
Data orzeczenia 21 stycznia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jacek Chlebny
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Go 9/25 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzielenia informacji oraz przekazania dokumentacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 25 września 2025 r., I SAB/Go 9/25, odrzucił skargę Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzielenia informacji oraz przekazania dokumentacji.W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: PINB) w sprawie dotyczącej niewykonania ustawowego obowiązku udzielenia wsparcia organowi podatkowemu, o którym mowa w art. 82b § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej: o.p.).Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za niedopuszczalną z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Podał, że skarżący domaga się informacji od PINB celem zrealizowania swojej kompetencji.Udzielenie takich informacji nie może być uznane za czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że adresatem takiej czynności może być podmiot wykonujący zadania publiczne, jednak chodzi wówczas o uprawnienie lub obowiązek w znaczeniu materialnym, którego adresatem może być osoba fizyczna lub prawna, bądź podmiot wykonujący administrację publiczną, w stosunku do którego, w danej sytuacji, stosuje się takie same regulacje jak do osoby fizycznej i osoby prawnej. Chodzi więc o czynność, która nie będzie wynikała z normy kompetencyjnej organu administracji publicznej, upoważniającej go do podjęcia danej czynności procesowej. Skoro zaś brak jest możliwości zaskarżenia czynności współdziałania (tj. udzielenia informacji i przesłania dokumentów organowi podatkowemu), to nie można również zaskarżyć bezczynności organu w tym zakresie. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że powołany w skardze art. 82b § 1 i 2 o.p. nie nakłada na PINB obowiązku podjęcia działania w określonej formie i w określonym terminie, lecz jest przepisem mającym charakter ogólny, deklarującym jedynie konieczność współpracy między organami.Skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:1.art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że czynności związane z realizacją obowiązku współpracy organów administracji publicznej z organami podatkowymi wynikającego z art. 82b o.p. nie mieszczą się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa;2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 82b § 1 o.p. poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek współpracy i pomocy organów administracji publicznej wobec organów podatkowych wynikający z art. 82b o.p. ma charakter kompetencyjny i "wewnątrzsystemowy", a w konsekwencji nie mieści się w kategorii innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy z art. 82b o.p. wynika kompetencja organu podatkowego do żądania współpracy; a art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje wszystkie inne akty lub czynności organów dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, nie ograniczając ich do relacji organu z obywatelem;3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji poprzez pozbawienie Burmistrza prawa do sądu.Zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego:1. art. 82b § 1 o.p. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak określenia w przepisie formy i terminu realizacji obowiązku współdziałania wyłącza możliwość kontroli sądowej, podczas gdy brak określenia formy i terminu nie znosi obowiązku; skoro ustawodawca nie powiązał obowiązku z dodatkowymi warunkami, to oznacza, że jest bezwarunkowy i bezwzględny; zdaniem organu, przyjęcie przez sąd odmiennego stanowiska prowadzi do pozbawienia art. 82b o.p. skuteczności oraz daje organom możliwość uchylania się od obowiązku bez jakiejkolwiek kontroli sądowej;2. art. 82b § 1 o.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu ma charakter pochodny i jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy dopuszczalna byłaby skarga na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a czynność współdziałania, o której mowa w art. 82b § 1 o.p., nie mieści się w tej kategorii;3. art. 82b § 1 o.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu udzielenia przez organ odpowiedzi odmownej z realizacją ustawowego obowiązku współpracy.Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.2. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 82b § 1 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji o braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, która dotyczyła bezczynności PINB w zakresie udzielenia informacji innemu organowi administracji publicznej.Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że udzielenie informacji przez PINB o kwalifikacji określonych obiektów budowlanych innemu organowi administracji publicznej nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem (m. in.) aktów lub czynności podjętych w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.).Jak wskazał NSA w uchwale siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, są to zatem akty lub czynności, które: (1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; (2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; (3) mają charakter publicznoprawny; (4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym adresatem czynności może być podmiot wykonujący zadania publiczne, jednak tylko w sytuacji, gdy mamy do czynienia z uprawnieniem lub obowiązkiem w znaczeniu materialnym, którego adresatem może być osoba fizyczna lub prawna, bądź podmiot wykonujący administrację publiczną, w stosunku do którego, w danej sytuacji, stosuje się takie same regulacje jak do osoby fizycznej i osoby prawnej. Chodzi więc o taką czynność, która nie będzie wynikała z normy kompetencyjnej organu administracji publicznej, upoważniającej ten organ do podjęcia czynności procesowych w jakimś zakresie (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 2293/20).Udzielenie informacji przez PINB innemu organowi administracji publicznej w przedmiocie kwalifikacji określonych obiektów budowlanych nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.3. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą w skardze podał, że: "prowadzi postępowanie podatkowe dotyczące obiektów przemysłowych zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], należących do firmy T. Sp. z o.o. [...] W świetle treści opinii biegłego oraz stanowiska strony [tj. podatnika], w sprawie ujawniła się istotna i sporna kwestia tożsamości obiektów [...]. Mając powyższe na uwadze, organ podatkowy – działając zgodnie z art. 82b § 1 i 2 Ordynacji podatkowej – zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim o: (1) zajęcie stanowiska co do tożsamości obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 2006 r. z obiektem ocenionym przez biegłego; (2) przekazanie pełnej dokumentacji budowlanej dotyczącej tej decyzji, w szczególności dokumentów, które mogłyby rozwiać powstałe wątpliwości co do identyfikacji obiektu.". Kwestionowana w sprawie bezczynność dotyczy zatem czynności procesowej polegającej na udzieleniu – w odpowiedzi na żądanie organu prowadzącego postępowanie podatkowe – przez inny organ administracji publicznej informacji, przekazaniu dokumentacji, czy podjęciu współdziałania w innej formie. Skoro bezczynność dotyczy czynności podejmowanej w ramach postępowania określonego w o.p., to ma do niej zastosowanie wyłączenie spod kognicji sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.4. Nie mógł znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowania powołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r., SK 37/15, albowiem odnosi się on do problemu zgodności art. 3 § 2 pkt 2 (a nie art. 3 § 2 pkt 4 czy 8) p.p.s.a., rozumianego jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Niemniej wskazać warto, że Trybunał w powołanym wyroku podkreślił, że podmiotemkonstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 jest "każdy", tzn. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. W ocenie Trybunału prawo do sądu należy odnieść przede wszystkim do sporów prawnych między osobami fizycznymi lub prawnymi. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego. Dotyczy to w szczególności sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji poprzez pozbawienie Burmistrza prawa do sądu nie może odnieść zamierzonego skutku.5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.