Wyrok - I OSK 36/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 367/25 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/4613/22Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 367/25 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/4613/22
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 367/25, oddalił skargę W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2025 r. nr SKO Gd/4613/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.Skargę kasacyjną od powyższego wyrok złożył W. N. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., dalej: "u.ś.r") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;2. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany jest jednokrotnie, a nie na roczny okres zasiłkowy, co doprowadziło do błędnego uznania, że uzasadniona jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że okoliczności faktyczne mogły się od 2016 r. zmienić, co było skutkiem niedopatrzenia przez sąd I instancji, że okoliczności te weryfikowane były co roku, od 9 lat, bowiem co roku konieczne było złożenie nowego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.Na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:1. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca od 9 lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi;2. Art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;3. art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż strona skarżąca od 6 lat pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacja z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną;4. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uwzględnienie przy orzekaniu oceny prawnej i wskazań NSA z wyroku wydanego w niniejszej sprawie. zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.Nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U: z 2022 r. poz. 615, dalej "u.ś.r.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji).Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz stanowi rekompensatę utraconego dochodu osoby, która z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nie podejmuje zatrudnienia albo z niego rezygnuje. Dla nabycia prawa do tego świadczenia konieczne jest zatem wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki (por. wyroki NSA: z 21 maja 2024 r. I OSK 1118/23, z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 1834/23)W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów administracji, zgodnie z którymi zakres czynności wykonywanych przez skarżącego nie uzasadniał przyjęcia, że opieka nad matką wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że znaczna część wskazywanych przez skarżącego czynności sprowadzała się do wykonywania zwykłych obowiązków związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego, takich jak przygotowywanie posiłków, sprzątanie, dokonywanie zakupów czy organizowanie bieżących spraw życia codziennego. Czynności te, choć niewątpliwie stanowią formę wsparcia osoby starszej i schorowanej, nie przesądzają jeszcze o sprawowaniu opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.Nie można również pominąć, że skarżący przez wiele lat pozostawał poza rynkiem pracy, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż wyłączną przyczyną tego stanu była konieczność sprawowania opieki nad matką. Trafnie zatem uznano, że w sprawie nie został wykazany wymagany przez ustawę bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty opisane w pkt 2 pierwszej części petitum skargi kasacyjnej oraz w pkt 1 drugiej części petitum skargi kasacyjnej, a odnoszące się do kwestii wcześniejszego pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Słusznie bowiem Sąd I instancji uznał, że przyznanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie oznacza automatyzmu w przyznaniu następnie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy aktualnie (niezależnie od wcześniejszej oceny) zachodzą przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do ustalenia zakresu koniecznej opieki oraz związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a tą opieką. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych, w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa.Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Analiza przepisu wskazuje, że stanowi on uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21). Ponadto zastosowanie tego przepisu ograniczone jest do sytuacji, w których sąd uwzględnił wniesioną skargę, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Nie może on natomiast stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd oceny materiału dowodowego w sytuacji oddalenia skargi. Już z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.Odnotowania wymaga również, że formułując tego rodzaju zarzut kasacyjny, autor skargi kasacyjnej powinien powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, które jego zdaniem zostały naruszone przez organ. W rozpoznawanej sprawie powiązania takiego nie wskazano, co uniemożliwia uwzględnienie zarzutów, których podstawą prawną autor skargi kasacyjnej uczynił art. 135 p.p.s.a.Wreszcie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 604/24 wytknął Sądowi I instancji, iż ten nie rozważył kwestii pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego i nakazał ocenić czy zmieniły się okoliczności faktyczne uzasadniające odmienną ocenę istnienia związku przyczynowego. Analiza uzasadnienia obecnie kontrolowanego wyroku, wbrew stanowisku kasatora, nie pozwala na podobną ocenę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób jasny i wyczerpujący (str. 9 uzasadnienia) wskazał, z jakich przyczyn nie uznał ww. zarzutów skargi za zasadne, przy czym okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją Sądu wyrażoną w tym zakresie, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia, czy naruszeniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten, jako szczególny, wyłącza w tym zakresie stosowanie wymogów określonych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.., oddalił skargę kasacyjną.Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten, jako szczególny, wyłącza w tym zakresie stosowanie wymogów określonych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.