Postanowienie - III OW 8/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Spór kompetencyjny/Spór o właściwość, Odpady643 Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 §. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Kłobuckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazaWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Spór kompetencyjny/Spór o właściwość, Odpady643 Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 §. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Starostą Kłobuckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskaza
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Pauter
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Pismem z 15 stycznia 2026 r. Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek, wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem a Starostą Kłobuckim (dalej: Starosta) poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania wniosku O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. (dalej: spółka) w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.W uzasadnieniu wskazano, że analiza wniosku spółki, w świetle regulacji, do której odwołuje się Starosta, nie daje podstaw do przyjęcia, że działalność, o zezwolenie której wnioskuje spółka, tj. przetwarzanie odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka opis realizowanego przedsięwzięcia przedstawiony w złożonym wniosku wskazuje na fakt, że dotyczy ono procesu odlewniczego, opisanego jako proces metalurgiczny wytopu żeliwa, który prowadzony jest w dwóch żeliwiakach oraz w dwóch piecach indukcyjnych, pracujących naprzemiennie. Moc przerobowa instalacji odlewniczej wynosi 5 680 Mg/rok, tj. poniżej 20 Mg/dobę. Zgodnie z wnioskiem proces wtórnego przetopu metali prowadzony będzie w następujących etapach: oczyszczanie odpadów w postaci złomów metali, przygotowanie form odlewniczych, topienie metalu i zalewanie form, wybijanie odlewów. Zdaniem Marszałka powyższe wyczerpuje definicję procesu odlewniczego.Dalej podkreślono, że spółka we wniosku wskazała wprost, iż inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jako odlewnie metali żelaznych o zdolności produkcyjnej 18,9 Mg/dobę, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 13 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy ją zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Marszałka, przyjęcie odmiennego stanowiska przez Starostę jest nieuzasadnione i stoi w oczywistej sprzeczności z opracowaniem złożonym przez spółkę, w którym jednoznacznie wskazano powyższe okoliczności.Marszałek stoi na stanowisko, wedle którego analiza wniosku nie daje podstaw do kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze znacząco oddziałującego na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z przedstawionymi we wniosku informacjami, w opinii wnioskującego organu przedsięwzięcie należy kwalifikować zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 ww. rozporządzenia, jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. jako instalacje do obróbki metali żelaznych, kuźnie, odlewnie, walcownie, ciągarnie i instalacje do nakładania powłok metalicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13. Stosownie do zapisów art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w ww. przypadku jest starosta.W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku.W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z instalacją do przetwarzania odpadów, mogącą przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę. Z przedłożonego wniosku wynika, że roczna moc przerobowa instalacji do wtórnego przetopu metali żelaznych wynosi 5 680 Mg/rok, nawet więc przy założeniu, że instalacja pracuje 365 dni w ciągu roku należy przyjąć, że jej dzienna moc przerobowa wynosi 15,5 Mg/dobę. W ocenie Starosty oznacza to zdolność instalacji do przyjmowania odpadów w ilości znacznie większej niż 10 t na dobę. Wobec powyższego, instalacja do przetwarzania odpadów bezspornie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.Starosta stoi na stanowisku, że inwestycji nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje do obróbki metali żelaznych: kuźnie, odlewnie, walcownie, ciągarnie i instalacje do nakładania powłok metalicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia. Zdaniem Starosty, kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 jako odlewni byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby w procesie przetopu metali nie używano odpadów. W niniejszej sprawie przedsiębiorca prowadzi działalność w zakresie produkcji odlewniczej produkującej odlewy głównie żeliwne dla szeroko pojętego przemysłu, nie sposób jednak pominąć istotnej dla sprawy okoliczności, iż przedsiębiorca prowadzi jednocześnie działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w postaci odpadów metalowych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy.W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny, bowiem zarówno Starosta Kłobucki, jak i Marszałek Województwa Śląskiego uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 r., ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2).Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg; c) dla instalacji komunalnych; d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach), przy czym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach).Pamiętać przy tym należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawcy, który ubiega się o wydanie zezwolenia w zakreślonych przez siebie granicach.Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.)., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniach tut. Sądu z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OW 112/21 oraz z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 101/21, zgodnie z którym o kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie decyduje ilość magazynowanych odpadów, czy też faktyczna ilość przetwarzanych odpadów lecz okoliczność, że instalacja taka może przyjąć odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę.Z danych zawartych we wniosku spółki wynika, że roczna moc przerobowa instalacji do wtórnego przetopu metali żelaznych wynosi 5 680 Mg/rok. Jak słusznie zauważył Starosta, przy założeniu pracy instalacji przez cały rok (365 dni), przekłada się to na średnią zdolność przetwarzania na poziomie 15,5 Mg/dobę. Wobec powyższego, z uwagi na wskazane we wniosku parametry instalacji do przetwarzania odpadów dotyczące możliwości ich przetwarzania nie mniejszej niż 10 t na dobę, przedsięwzięcie objęte wnioskiem spółki należy zakwalifikować zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.Przedstawiona przez Marszałka argumentacja, wedle której przedsięwzięcie objęte wnioskiem spółki dotyczy procesu odlewniczego, opisanego jako proces metalurgiczny wytopu żeliwa, jest nieuzasadniona. Przede wszystkim, przedmiot wniosku spółki nie został określony jako prowadzenie działalności odlewniczej w rozumieniu przepisów dotyczących instalacji do obróbki metali żelaznych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia, lecz jako instalacja do przetwarzania odpadów. Jak już wyżej wskazano, to zakres żądania strony wyznacza ramy jego oceny oraz kwalifikacji prawnej. Ponadto z wniosku wynika, że instalacja ma służyć do przetwarzania różnego rodzaju odpadów, a nie tylko wyłącznie złomu metali żelaznych. Okoliczność, że spółka prowadzi działalność w zakresie produkcji odlewniczej produkującej odlewy głównie żeliwne oraz że w ramach planowanego procesu mogą występować elementy typowe dla określonego rodzaju działalności przemysłowej, nie zmienia zasadniczego charakteru przedsięwzięcia objętego wnioskiem, którym pozostaje instalacja do przetwarzania odpadów.W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia jako instalacja o charakterze odlewniczym. W realiach niniejszej sprawy właściwa jest kwalifikacja odnosząca się do instalacji do przetwarzania odpadów. Tym samym, biorąc pod uwagę parametry instalacji wskazane we wniosku, w szczególności jej zdolność przerobową przekraczającą 10 ton na dobę, przedsięwzięcie należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy.Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.