Wyrok - I OSK 135/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczanie nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1926/25, oddalającego sprzeciwy T.S. i D.S. oraz P. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2025 r., nr 789/S/2025, w przedmiocie ustalenia odszkodowaniOddalono skargę kasacyjną. Wywłaszczanie nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1926/25, oddalającego sprzeciwy T.S. i D.S. oraz P. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2025 r., nr 789/S/2025, w przedmiocie ustalenia odszkodowani
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
321 000 zł · odszkodowanie
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Krzysztof Sobieralski
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 15
kpa
art. 7
kpa
art. 80
kpa
art. 170
ppsa
art. 151
appsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 10 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1926/25, oddalił sprzeciwy T.S. i D.S. oraz P. S.A. z siedzibą w L., zwanej dalej "skarżącą kasacyjnie", od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2025 r., nr 789/S/2025, w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. S.A. Zaskarżając wskazany wyrok w całości, w zakresie w jakim Sąd I instancji oddalił sprzeciw skarżącej kasacyjnie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2025 r., podniesiono naruszenie przepisów postępowania w postaci:1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. i art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70 ze zm.), zwanej dalej "u.t.w.n.", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i uchylił decyzję Starosty Garwolińskiego z dnia 27 marca 2025 r., nr G.6821.3.2022.ZG, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania z tego powodu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przedstawienie aktualnego operatu szacunkowego ma istotny wpływ na ustalenie odszkodowania, podczas gdy postępowanie odwoławcze ma charakter merytoryczny, zaś zasadą jest w nim ponowne rozpoznanie sprawy w całości, a Sąd I instancji wskazując, że kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 § 1-4 K.p.a., jednocześnie pominął, że Wojewoda Mazowiecki w toku prowadzonego postępowania nie dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących kluczowych w sprawie kwestii:- skutków wybudowania przewodów linii wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] – [...] nad nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewidencyjne: [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...] w zakresie braku zmniejszenia wartości powyższych nieruchomości przy uwzględnieniu okoliczności, iż przeprowadzenie jedynie przewodów linii [...] – [...] nad powyższymi nieruchomościami – bez posadowienia słupów w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości i ich przydatność użytkową, jak również nie skutkowało potrzebą udostępniania nieruchomości w przyszłości, albowiem dostęp konserwacyjny i związany z usuwaniem awarii właściciel urządzeń uzyskuje wyłącznie do nieruchomości na trasie linii [...] – [...] zabudowanych stanowiskami słupowymi,- faktu wypłacenia w przeszłości odszkodowania – co zostało ustalone i potwierdzone przez samych uczestników w toku postępowania przed organem I instancji, które to odszkodowanie miało charakter całkowity i rekompensujący całość powstania szkód,zaś z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika wprost fakt otrzymania w przeszłości odszkodowania za ograniczenie prawa własności odpowiadającemu wartości utraconych pożytków, przez właścicieli nieruchomości z daty wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Garwolinie z dnia 1 lutego 1966 r., znak: SW.II-13/1/66, o zezwoleniu na budowę linii energetycznej, zwanej dalej "decyzją wywłaszczeniową", wydanej na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na który to fakt wskazali sami uczestnicy, co ponadto ustalił organ II instancji, a co uzasadniało merytoryczne załatwienie sprawy decyzją Wojewody Mazowieckiego z uwzględnieniem ustalonego stanu faktycznego w zakresie wypłaty w przeszłości odszkodowania o charakterze całkowitym i rekompensującym całość powstania szkód i powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że błędnym było ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakoby organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, zaś zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem nietrafnie Sąd I instancji oddalił sprzeciw skarżącej kasacyjnie, w konsekwencji czego treść wyroku Sądu I instancji powinna być odmienna niż to miało miejsce.2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. i art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 36 ust. 1 u.t.w.n., poprzez błędne zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji, jakoby skarżący nie otrzymali odszkodowania oraz, że wypłata odszkodowania za zniszczenie upraw w związku z prowadzeniem prac nie jest odszkodowaniem w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.t.w.n. i nie wyłącza prawa do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 u.t.w.n., pomimo, iż wskutek wybudowania przewodów linii [...] – [...] nad przedmiotowymi nieruchomościami nie doszło do zmniejszenia ich wartości (o której to możliwości wprost jest mowa w przepisie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35), zwanego dalej "Rozporządzeniem", a w konsekwencji wypłacone w przeszłości odszkodowanie ma charakter całkowity i rekompensujący całość powstałych szkód, ograniczonych – w tym konkretnym przypadku – do szkód powstałych w czasie prowadzenia prac (utracone pożytki naturalne), zaś zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyznacza treść art. 64e P.p.s.a., w konsekwencji czego Sąd I instancji nie był uprawniony do kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji organu II instancji i wyrażenia oceny prawnej co do prawa do odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 u.t.w.n., a jedynie do zbadania tej decyzji pod kątem prawidłowości wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zatem zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem nietrafnie Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraził ocenę prawną w zakresie kwestii materialnoprawnych dotyczących prawa do odszkodowania, w konsekwencji czego treść wyroku Sądu I instancji powinna być odmienna niż to miało miejsce.W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący T.S. i D.S., którzy wnieśli o oddalenie skargi w całości oraz jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Na wstępie rozważań prawnych zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.Art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21; z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3785/19; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284-294).Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151 P.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 K.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862-879).Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, źródło CBOSA).W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; 11 grudnia 2018, sygn. akt I OSK 4191/18, źródło CBOSA). Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Tym samym oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, źródło CBOSA). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2479/20, źródło CBOSA).Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciwy skarżących od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2025 r., nr 789/S/2025. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia 27 marca 2025 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 321 000 zł na rzecz T.S. i D.S. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], położonej w [...] w gminie [...], wynikającego z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Garwolinie z dnia 1 lutego 1966 r., znak: SW.II-13/1/66, o zezwoleniu na budowę linii energetycznej wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.).W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że skarżący znajdują się w kręgu osób uprawnionych do przyznania odszkodowania tylko w zakresie działki nr [...], gdyż skarżący otrzymali tę działkę w drodze darowizny od rodziców D.S. – M.S. i M.S1., którzy byli osobami wywłaszczonymi orzeczeniem z dnia 1 lutego 1966 r., a D.S. jednocześnie należał do kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia po rodzicach. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] i [...] skarżący nie należeli do kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia po osobach wywłaszczanych orzeczeniem z dnia 1 lutego 1966 r. S.Z. i H.Z. (osoby uprawnione do przyznania odszkodowania). Działki nr [...] i [...] zostały nabyte przez M.S. i M.S1. na podstawie umowy sprzedaży działki od Banku Gospodarki Żywnościowej działającego w imieniu Skarbu Państwa, który wcześniej nabył tę działkę od S.Z. i H.Z. Tym samym to, że skarżący następnie nabyli tę działkę na podstawie umowy darowizny od rodziców M.S. i M.S1. nie powoduje, że należą do kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania odszkodowania, ponieważ w tym zakresie nie są spadkobiercami właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.t.w.n. Jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie (S.Z. i H.Z.) nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to późniejszy nabywca tej nieruchomości (M.S. i M.S1., a następnie ich spadkobiercy) w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy sprzedaży) nie mógł się już skutecznie domagać działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania.W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż nieprawidłowo ustalono zakres przedmiotowy odszkodowania. Nie było bowiem podstaw do dokonywania wyceny działek nr [...] i [...], albowiem skarżący w tym zakresie nie należą do kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania odszkodowania, ponieważ nie są spadkobiercami właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.t.w.n. Już tylko z tej przyczyny operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu z zakresu odszkodowania, albowiem określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości wycenianej nastąpiło łącznie dla działek nr [...], [...] i [...], pomimo że skarżący nie byli uprawnieni do domagania się odszkodowania za działki nr [...] i [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.Ponadto wskazano, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował to, iż wycena została sporządzona w oparciu o dane transakcyjne dotyczące zabudowy zagrodowej wprowadzonej w zakresie przeznaczenia przedmiotu wyceny mocą uchwały nr VI/33/2007 Rady Gminy Garwolin z dnia 11 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Garwolin, która nie obowiązywała w odniesieniu do nieruchomości w dniu wywłaszczenia, co skutkowało błędnym ustaleniem przeznaczenia oraz wartości nieruchomości objętych wywłaszczeniem, jak również ustaleniem nieprawidłowej wysokości odszkodowania.Wskazano także, że biegła przyjęła powierzchnię ograniczenia nieruchomości jako pas technologiczny o szerokości 40 wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o obszar zajęty na wybudowanie (niezbędny dla wybudowania) linii [...] – [...] w ramach wykonywania uprawnień z decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy ustalenie odszkodowania następuje w odniesieniu do obszaru prowadzenia prac objętych decyzją, a nie obszaru wynikającego z planu miejscowego, szczególnie uchwalonego kilkadziesiąt lat później, bez żadnego związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Rzeczoznawca do procesu szacowania przyjęła stan na dzień 6 sierpnia 2024 r. i na tę datę ustaliła stan i przeznaczenie nieruchomości, a także obszar ograniczenia prawa własności. Dodatkowo organ odwoławczy w operacie szacunkowym stwierdził błędy obliczeniowe.Zaistniały więc podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., gdyż Starosta Powiatu Garwolińskiego naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału i nie odniósł się w prawidłowy sposób do wartości dowodowej przedłożonego operatu szacunkowego.W przedstawionym kontekście sprawy należy podkreślić, że gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W ocenianym materiale dowodowym brakuje treści pozwalających na dokonanie jednoznacznej oceny w zakresie wartości wywłaszczonej nieruchomości, w oparciu o którą będzie możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.t.w.n. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Kwestia ta pozostaje kluczową do ustalenia w rozpoznawanej sprawie i nie może być ona sanowana przez organ II instancji w toczącym się przed nim postępowaniu, albowiem strona postępowania otrzymując decyzję organu I instancji pozbawioną ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji prawnej powoływanej w złożonym wniosku nie będzie mogła liczyć na dwukrotne rozpoznanie sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a więc zapewniającym właściwą kontrolę instancyjną. Należy stanowczo podkreślić, że organ I instancji winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ewentualne prawa przysługujące stronie skarżącej na mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W interesie każdej strony postępowania – w tym również skarżącej kasacyjnie – leży aby organ I instancji w sposób dogłębny i właściwy zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.Wobec poczynionych powyżej zastrzeżeń w odniesieniu do sporządzonego operatu szacunkowego Sąd I instancji w sposób zasadny uznał, że nie mógł on stanowić dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. Rodziło to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego, który uwzględni wskazane powyżej odmienne okoliczności wyjściowe. Potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie – kluczowego dowodu w tego rodzaju sprawach – rodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.Braki w materiale dowodowym nie są kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 K.p.a. Omówione braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że wychodzą poza granice postępowania uzupełniającego – prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za bezzasadne. Decyzja organu I instancji nie była kompletna, naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co właściwie dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji dokonując kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia niepodlegające konwalidacji na etapie odwołania w sposób prawidłowy oddalił sprzeciw.Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie w sformułowanych zarzutach skupiła się na kwestii poczynionego przez Sąd I instancji stwierdzenia, że do chwili wydania zaskarżonych decyzji skarżący nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd uznał, że uzyskanie na mocy art. 36 ust. 2 u.t.w.n. odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach nie wyłącza prawa do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 u.t.w.n.Podjęta przez Sąd I instancji ocenia wyżej wymienionej kwestii wynika niewątpliwie z treści sprzeciwu złożonego przez skarżącego kasacyjnie, który wywodził, że organ odwoławczy winien przyjąć, że błędnym było ustalenie przez organ I instancji odszkodowania na rzecz skarżących pomimo otrzymania w przeszłości odszkodowania za ograniczenie prawa własności odpowiadającego wartości utraconych pożytków, przez właścicieli nieruchomości z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej. Skuteczne zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rodzi konieczność wykazania przez organ administracji publicznej dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości nie zostało już wcześniej faktycznie ustalone i wypłacone. W tym miejscu należy jednakże podkreślić, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości dokonania przez Sąd rozpoznający sprawę ze sprzeciwu oceny ustaleń materialnoprawnych, co zostało już powyżej zaznaczone. Nieuprawnione jest zatem przesądzenie przez Sąd I instancji w tym trybie kwestii oceny prawnej przysługiwania prawa do odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 u.t.w.n. Niewątpliwie Sąd I instancji dokonał oceny materiału dowodowego sprawy i wywiódł z niego ustalenia stanowiące wykładnię prawa materialnego, do czego nie był władny w trybie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie a organy ponownie rozpoznając sprawę nie będą tą oceną związane. Uchybienie to nie mogło jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, albowiem omówiona powyżej kwestia ponownego przeprowadzenia właściwego operatu szacunkowego winna być przeprowadzona dwuinstancyjnie z zagwarantowaną możliwością odniesienia się przez strony do oceny pełnego materiału dowodowego. Przy powtórnym badaniu sprawy strona będzie miała również prawo do podnoszenia sygnalizowanych w skardze kasacyjnych zastrzeżeń odnośnie kwestii materialnoprawnych związanych z wypłatą odszkodowania.Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 36 ust. 1 u.t.w.n. i podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie kwestii materialnoprawnych, albowiem nie pozwala na to art. 64e P.p.s.a.W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a zaskarżony wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.. orzekł jak w sentencji.