Wyrok - III OSK 2823/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Ochrona środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiOddalono skargę kasacyjną. Ochrona środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Pauter
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 11
kpa
art. 174
ppsa
art. 3
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 390/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Przedsiębiorstwo", "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 23 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddalił skargę.Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.Przedsiębiorstwo wystąpiło do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji [...], na części działek nr ew. [...] i [...] gm. [...] i [...] gm. [...] oraz zapleczem na działce nr ew. [...] gm. [...]". Do wniosku załączono m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, zawierającą podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, mapę ewidencyjną obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, poświadczone kopie wypisów z rejestru gruntów.Na podstawie danych zawartych w ww. karcie ustalono, że obszar projektowanego przedsięwzięcia, położony jest na działkach ew. nr [...] i [...] gm. [...] oraz ew. nr [...] gm. [...] i łącznie wynosi ok. [...] ha i stanowi obszar eksploatacji [...], znajdującego się w granicach sztucznego zbiornika wodnego [...]. Działki ew. nr [...] i [...] gm. [...] stanowią zaplecze techniczne.Wójt Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy", "organ I instancji") decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2023 r., znak [...], odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji [...] na części działek nr ew. [...] i [...] gm. [...] i [...] gm. [...] oraz zapleczem na działce nr ew. [...] gm. [...]".Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., Nr [...] organ odwoławczy (SKO), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa, od decyzji Wójta Gminy z dnia 17 maja 2023 r. Nr [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji [...] na części działek nr ew. [...] i [...] gm. [...] i [...] gm. [...] oraz zapleczem na działce nr ew. [...] gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "u.u.ś.", "ustawa środowiskowa").Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją jest eksploatacja [...] na części działek o nr ewid. [...] i [...] gmina [...] i [...] gmina [...] oraz zaplecze na działce nr ewid. [...] gmina [...]. Dla tego rodzaju przedsięwzięcia istnieje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na kwalifikację tego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie to bowiem, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 41 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), należące do kategorii: wydobywanie kopalin ze złoża na obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 24 lit c lub ze śródlądowych wód powierzchniowych, jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.Sąd I instancji podniósł, że art. 80 ust. 3 u.u.ś. stał się podstawą prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie, zaś z mocy tego przepisu w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, innych niż wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawania złóż kopalin, nie jest konieczne stwierdzenie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obydwu instancji orzekające w niniejszej prawie uznały, że planowane przedsięwzięcie narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.Sąd pierwszej instancji wskazał, że rolą organu orzekającego w sprawie wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, dla którego zastosowanie znajduje art. 80 ust. 3 u.u.ś, jest zbadanie czy zamierzona działalność narusza przeznaczenie nieruchomości ustalone w mpzp. Organ dokonując tego ma zaś obowiązek ocenić rodzaj i charakter działalności, zakres oraz rozmiar planowanych działań i skonfrontować to z ustaleniami obowiązującego planu, również w odniesieniu do ustalonego planem przeznaczenia nieruchomości, na których to przedsięwzięcie ma być realizowane. Przy czym, ponieważ ustawodawca nie precyzuje na czym polega określone w art. 80 ust. 3 u.u.ś. "nienaruszanie" przeznaczenia nieruchomości, organ dokonując tej oceny powinien uwzględnić językowe znaczenie pojęcia "nienaruszania". Według definicji słowa "naruszać" zawartej w Słowniku Języka Polskiego, oznacza ono m.in.: uszkodzić, zepsuć, zakłócić coś. Natomiast wśród synonimów słowa "naruszać" słownik podaje: zachwiać, zakłócić, zaburzyć, wykraczać, łamać, uchybiać, przekraczać. Nie naruszać zaś to nie zakłócać, nie zaburzać, nie wykraczać.Sąd pierwszej instancji przyjął, że ocena organów co do naruszania planowanym przedsięwzięciem przeznaczenia nieruchomości, na których ma być owo przedsięwzięcie realizowane, a które to przeznaczenie zostało określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jest prawidłowa.Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że słusznie wywiodły organy orzekające w sprawie, z ustaleń planów wynika, że teren na którym mam być realizowane planowane przedsięwzięcie, przeznaczony jest na cele sportowe, rekreacyjne i wypoczynkowe, zaś planowanej przedsięwzięcie nie służy zapewnieniu realizacji funkcji sportowej oraz rekreacyjnowypoczynkowej, określonej w planach. Planowana inwestycja niewątpliwie będzie stanowić źródło hałasu oraz zanieczyszczeń w strefie lądowej, spowodowane koniecznością rozładunku kruszywa z barek oraz załadunku na samochody, zaś w strefie wodnej będzie źródłem punktowych źródeł emisji hałasu np. praca koparki, praca agregatu prądotwórczego zasilającego urządzenia na pontonie, co z całą pewnością nie służy wykonywaniu podstawowej funkcji określonej w planach zagospodarowania przestrzennego, tj. funkcji rekreacyjnowypoczynkowej. Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, świadczy o naruszeniu planowaną inwestycją ustaleń planów miejscowych w zakresie przeznaczenia nieruchomości, na których planowane przedsięwzięcie ma być realizowane. To zaś stanowi wystarczający argument dla uznania, że decyzja negatywnie rozpoznająca wniosek Spółki, odpowiada prawu.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1) art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: "u.u.ś.", "ustawa środowiskowa") w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 15 ust. 1 w zw. z 1 pkt 17 lit. c i art. 26 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1890), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym stwierdzeniem, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji [...] będzie naruszała przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i Gminy [...], a więc uzasadniona była odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia;2) § 6 ust. 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...] z 2007 r. nr 42, poz. 870 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że wymienione w tym przepisie przesłanki zwolnienia z zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał należy stosować łącznie, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki, których zaistnienie uprawnia inwestora do realizacji przedsięwzięcia górniczego na terenie strefy zwykłej [...];3) § 123 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz § 147 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. [...] Nr 259, poz. 6832), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że z przepisów tych wynika zakaz realizacji na terenie nieruchomości objętych planem przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa z dna zbiornika wodnego;na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej zwanej: "k.p.a."), poprzez niedokonanie przez WSA prawidłowej kontroli działalności organu administracji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie naruszył on przepisów prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ administracji dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia:1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, polegające na braku rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania wniesionego przez pełnomocnika strony postępowania oraz ograniczenia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powtórzenia argumentacji, którą przedstawił organ pierwszej instancji;2) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wnikliwie całego zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych; w szczególności błędne ustalenie, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji [...] na części działek nr ew. [...] i [...] gm. [...] i [...] gm. [...] uniemożliwi wykorzystanie tych działek zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i Gminy [...].Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, tym samym zrzekając się prawa do żądania przeprowadzenia rozprawy.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 PostAdmU). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).Przechodząc do oceny zarzutów natury procesowej, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (dalej w powiązaniu z art. 11 i art. 15 k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a., które według Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały sformułowane w sposób wadliwy, wyjaśnić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 p.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się że wskazane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy też art. 151 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14).Z kolei w odniesieniu do powołanych w ramach tego zarzutu przepisów KPA podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów KPA. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy p.p.s.a. Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 p.p.s.a. Dokonana przez Sąd meriti ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy jest bowiem w pełni prawidłowa.Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wprawdzie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie odniósł się do argumentów i zarzutów sformułowanych w odwołaniu, jednak przypomnieć należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że brak odniesienia przez Kolegium do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem zarzuty te zostały powtórzone w skardze, podlegały ocenie Sąd pierwszej instancji, który uznał, że są one bezzasadne, a kontrolowana przez Sąd decyzja jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.Z kolei zawarta w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nakazuje wyjaśnianie stronie zasadność przesłanek w oparciu o które zostały wydane decyzje w toku postępowania administracyjnego tak, aby w miarę możliwości przekonać stronę do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Z zasady tej wynika nakaz uzasadniania decyzji celem wyjaśnienia stronie zasadności i podstaw jej wydania. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja SKO spełnia ten wymóg i zawiera uzasadnienie przesłanek, w oparciu o które została wydana decyzje w tej sprawie.Natomiast zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo od decyzji organu I instancji złożyło odwołanie do organu II instancji, które zostało rozpoznane przez utrzymanie w mocy orzeczenia. Zasada dwuinstancyjności została zachowana. Wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji" (wyrok WSA w Krakowie z 7.05.2019 r., III SA/Kr 1288/18). Istota zasady dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a. (która ma również przymiot zasady konstytucyjnej), sprowadza się w judykaturze do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego – najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Organ był zatem uprawniony do kontroli całościowej wydanej decyzji organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności nie została naruszona skoro przedmiotem postępowania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji w istocie była kwestia odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia poszczególnych norm prawnych zawartych w tych przepisach.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.Nieskuteczne okazał się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, których konstrukcja pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem istota przedmiotowych zarzutów sprowadza się do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organów w zakresie stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji [...] będzie naruszała przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin ze złóż, norma z art. 80 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy wprowadza zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że nie jest już wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko stwierdzenie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla stwierdzenia braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane ustalenie w planie miejscowym, wskazujące na dopuszczalność prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Ponadto ocena zgodności danego przedsięwzięcia powinna także uwzględniać dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie naruszy przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Oznacza to, że naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi, jeżeli np. w planie miejscowym zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 395/19, Legalis).W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, jak i § 6 ust. 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. [...] z 2007 r. nr 42, poz. 870 z późn. zm.) oraz § 123 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz § 147 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. [...] Nr 259, poz. 6832).Wskazać należy, że przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie wydobywania kruszywa z dna [...] i ich magazynowania (zaplecze techniczne), jest wydobywaniem kopalin ze złóż, które podlega koncesjonowaniu zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, stąd narusza to także § 123 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz § 147 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w rozumieniu art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej. W § 123 ust. 4 pkt 1 lit. b ww. planu uchwalono, że w zakresie zmian krajobrazu i powierzchni ziemi zakazuje się eksploatacji kopalin, zaś z § 147 ww. planu wynika wprost zakaz dokonywania nowych odkrywek oraz eksploatacji surowców.Natomiast z § 6 ust. 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] wynika, że zakaz nie dotyczy wydobywania piasku i żwiru na powierzchni nie przekraczającej 2 ha przy przewidywanym rocznym wydobyciu nie przekraczającym 20 000 m3, jeżeli działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – zgodnie z ustawą z dnia z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) oraz zgodnie z ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonych w dniu wejścia w życie rozporządzenia dokumentacji geologicznych, co właśnie wystąpiło w tej sprawie, bowiem z Karty informacyjnej przedsięwzięcia wprost wynika, że planowane roczne wydobycie kruszywa będzie wynosiło ok. [...] tysięcy Mg, tj. ok. [...] m3, a eksploatacja będzie prowadzona w ramach udokumentowanego złoża [...] na powierzchni ok. [...] ha.W konsekwencji planowane przedsięwzięcie Przedsiębiorstwa znacznie wykracza poza normy określone w § 6 ust. 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...]. Obszar wydobycia złoża kruszywa naturalnego w [...] jest niewątpliwie rozległym terenem eksploatacji danego surowca, bowiem obszar projektowanego przedsięwzięcia położony jest na działkach ew. nr [...] i [...] gm. [...] oraz ew. nr [...] gm. [...], łącznie wynosi ok. [...] ha, które znajdują się w granicach ww. [...] zbiornika wodnego. Nie ulega wątpliwości, że jest to rozległy teren eksploatacji kruszywa naturalnego. Ponadto jest to przedsięwzięcie, które ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, przy czym okoliczność, że są to zasoby złóż kruszywa zlokalizowane na dnie [...] nie zmienia charakteru tego przedsięwzięcia.Nadmienić również należy, że złoża kopalin powinny podlegać ochronie, poprzez racjonalne gospodarowanie tymi zasobami (w tym kompleksowe ich wydobycie i wykorzystanie, o ile ich eksploatacja już jest dopuszczona i jest prowadzona). Nie można jednak pomijać innych zasad, w szczególności nie można powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (przywołano publikację: Z. Bukowskiego, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009 oraz A. Żurawika, Zrównoważony rozwój (w:) A. Walaszek - Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398). Ponadto, zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe. Pokolenie obecnie żyjące otrzymało od poprzedników złoża, które nadal są eksploatowane i powinno mieć na uwadze także potrzeby kolejnych generacji. Wydobywanie kruszywa naturalnego na przedmiotowym obszarze spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. są terenami wód powierzchniowych, w tym terenami przeznaczonymi na usługi sportu i rekreacji, nie będą mogły być wykorzystywane w taki właśnie sposób, zgodnie z ich przeznaczeniem. Tego rodzaju sytuacja w sposób wyraźny naruszy plan zagospodarowania przestrzennego. Żadne czasowe wyłączenie funkcji sportowej i rekreacyjnej, jak i zapisów planu miejscowego nie jest tu dopuszczalne.Z powyższych względów przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.., przeprowadzenia rozprawy.