Wyrok - III OSK 2786/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 265/24 w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 265/24 w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2023
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Pauter
Podstawa prawna
art. 61
akpa
art. 28
kpa
art. 80
kpa
art. 61
kpa
art. 182
kpa
art. 75
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 265/24, oddalił skargę R.P. (dalej "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W dniu [...] września 2023 r. do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") wpłynęło pismo skarżącego, będącego właścicielem działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], żądającego wszczęcia postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] w [...]. Następnie Burmistrz - działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 г. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej "u.o.") - postanowieniem z dnia 13 października 2023 r., nr 050.1301.2023, odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z działek o nr ew. [...], [...], [...]. Za stronę postępowania wszczętego na podstawie art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.o. nie można bowiem uznać właściciela sąsiedniej nieruchomości. Taki podmiot jest stroną tego postępowania tylko wtedy, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawnej. W niniejszej sprawie wnioskodawca istnienia takiego interesu nie wykazał.Na skutek zażalenia skarżącego, SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. Kolegium wyjaśniło, że to, z czyjej inicjatywy wszczyna się dane postępowanie administracyjne, określa przepis prawa materialnego. Z dyspozycji art. 26 ust. 2 u.o. wynika zaś, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie nie może być zatem wszczęte na wniosek. W związku z tym SKO uznało, że pismo skarżącego wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z sąsiedniej nieruchomości i wzywające organ do podjęcia stosownych działań w sprawie należało uznać jedynie za zawierające informację o nieprawidłowościach zaistniałych na wskazanych w tym piśmie nieruchomościach. Informację taką organ jest zobowiązany z urzędu zweryfikować i dopiero w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, ma obowiązek ustalić krąg stron postępowania. Powyższe, zdaniem Kolegium, oznacza, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.Pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na przedstawione postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza w części w jakiej organ I instancji odmówił wszczęcia (również z urzędu) postępowania w sprawie usunięcia niebezpiecznych odpadów z działki nr [...] (obręb [...]), położonej w [...] przy skrzyżowaniu ul. [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 oraz w zw. art. 26 ust. 2, ew. art. 26a ust. 1 u.o., a także art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną ocenę o braku legitymacji skarżącego w wyniku niezgodnej z zasadą praworządności oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyczerpującą i nieadekwatną jego analizą, podczas gdy skarżący, jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której są składowane odpady, jest narażony na negatywne oddziaływanie odpadów na jego zdrowie. W tej sprawie, z uwagi na charakter i bliskość oraz poważne zagrożenie ze strony niektórych odpadów, interes prawny skarżącego wynika z prawa materialnego - przepisu art. 16 u.o. Skarżący podniósł, że odpady, w tym odpady niebezpieczne, są przenoszone również w granice jego nieruchomości oraz uczęszczanej przez niego nieruchomości publicznej, stanowiącej przylegającą do jego działki drogę. Wskazał, że ewentualnie, w przypadku, gdyby organ nadzoru uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony, stwierdzić należało naruszenie art. 61 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły żadne inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania z urzędu, a także naruszenie art. 7 i 77 § 1 i 3, 75 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, w wyniku niezgodnej z zasadą praworządności oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyczerpującej i nieadekwatnej jego analizy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu zważywszy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż taka uzasadniona podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu zachodzi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania odnośnie do działki nr [...], w szczególności o nakazanie wszczęcia postępowania z urzędu, przy uznaniu skarżącego za stronę tego postępowania.Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.Do pisma procesowego z dnia 12 lutego 2024 r. skarżący załączył fotografie potwierdzające, że z działki nr [...] nie zostały usunięte niebezpieczne odpady medyczne oraz że działka ta jest nieogrodzona, a odpady rozprzestrzeniają się na nieruchomości sąsiednie - na okoliczność, iż skarżącemu powinien zostać przyznany status strony. gdyż jest on podmiotem, na którego życie lub zdrowie mogą negatywnie oddziaływać działania posiadacza odpadów. Dodatkowo skarżący załączył również, w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej " p.p.s.a."), pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. informujące skarżącego, że w sprawie zostało wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 26 u.o. Zdaniem strony, w praktyce jednak w tej sprawie nic nie zostało zrobione. W kolejno złożonym piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2024 r. skarżący wniósł o przyjęcie następującego stanowiska końcowego, poprzez rozważenie: "Czy aby uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy niniejsza skarga (sprawa o usunięcie z działki nr [...] [...] śmieci i odpadów niebezpiecznych), konieczne jest, aby porzuconą i leżącą w granicy przedmiotowej działki strzykawką zraniło się również moje dziecko, czy też wystarczające jest, że taką strzykawką zranił się syn sąsiadów, z którym zwykle przy tej ulicy bawią się moje dzieci?". Skarżący podniósł, że ww. działka została częściowo uprzątnięta. ale niedokładnie i niestarannie. W przypadku wątpliwości Sądu co do tej kwestii, skarżący wskazał, że składa wniosek dowodowy o dokonanie oględzin tej działki przez Sąd.W dniu 18 czerwca 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia przypomniał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie WSA w Warszawie [...] stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu SKО trafnie wskazało, iż to, z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w danym przedmiocie określają stosowne przepisy prawa materialnego. Przy czym cytując treść art. 26 ust. 2 u.o. Sąd I instancji uznał, że nie może budzić żadnych wątpliwości, iż postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Z akt sprawy wynika natomiast, że zarówno w zażaleniu, jak i rozpoznawanej skardze, skarżący konsekwentnie domaga się właśnie wszczęcia tego postępowania z inicjatywny organu, a zważywszy, że z akt sprawy wynika również, iż skarżący jest podmiotem profesjonalnie świadczącym usługi prawne nie ma podstaw by uznać, że zgłoszone żądanie mogło nie odpowiadać rzeczywistym zamiarom i intencjom strony z uwagi na niemożność prawidłowej oceny swojej sytuacji prawnej. W odniesieniu zatem do tak zidentyfikowanego żądania skarżącego Sąd I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a wniosek ten opiera się na zauważeniu, że stanowisko to wyrażane było przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach wydawanych przed reformą tego Sądu wprowadzającą dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, a następnie zostało ono w pełni podtrzymane w aktualnym orzecznictwie tego Sądu. Jednocześnie WSA w Warszawie w całości podzielił stanowisko NSA, że działanie z urzędu jest domeną organu, wykonywaną ostatecznie i bezpośrednio z jego inicjatywy (choć możliwe jest zewnętrzne zainspirowanie postępowania) i akcentuje jednocześnie, iż żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Taki tryb zainicjowania postępowania charakteryzuje się bowiem tym, że nawet wniosek strony nie wiąże w jakikolwiek sposób organu, a może stanowić co najwyżej impuls (informację) do wszczęcia postępowania z urzędu. Powyższe prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. WSA w Warszawie podkreślił jednocześnie, że z powyżej zaprezentowanym stanowiskiem korespondują poglądy wyrażane w tym zakresie w piśmiennictwie, w którym podkreśla się, że jakikolwiek podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie żądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcia działania z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji aczkolwiek źródłem wiedzy na temat zaistnienia stanu, który może wymagać wszczęcia postępowania z urzędu mogą być informacje dostarczone przez osoby także niebędące stronami postępowania, to jednak pozyskanie takich informacji nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie stwierdził, że jeśli skarżący zakładał, iż skutkiem potencjalnego uchylenia zaskarżonych postanowień w wyniku uwzględnienia skargi miałoby być doprowadzenie do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...] ich usunięcie, to założenie to z przyczyn powyżej wskazanych było całkowicie nieuprawnione. Jednocześnie Sąd I instancji miał na uwadze, że kwestia tego, jak powinien zareagować organ na wniosek obejmujący żądanie wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, nie jest postrzegana i rozstrzygana w orzecznictwie NSA jednolicie. Możliwe sposoby reakcji organu przeanalizował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 22/23, wskazując w nim, że pierwszy pogląd wyrażany odnośnie do tej kwestii wskazuje na obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Stanowisko to zakłada, że reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Stanowisko drugie zakłada natomiast, że w takich przypadkach nie ma podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a., przy czym w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII k.p.a. Wobec powyższego WSA w Warszawie wskazał, że podziela pogląd, iż w przypadku skierowania przez stronę wyraźnego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w warunkach wskazujących na możliwość istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, organ powinien zareagować na takie żądanie w formie właściwej dla postępowania jurysdykcyjnego, to jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji z adresowanych w niniejszej sprawie do organu pism skarżącego, jak też z treści skargi, jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się od organów wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 26 ust. 2 u.o. i nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że skarżący zamierzał wnieść skargę w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. Jednocześnie WSA w Warszawie nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego objętych skargą rozstrzygnięć, jako "niepotrzebnie" wydanych (tj. zamiast skierowania do skarżącego pisma informacyjnego), uznając, że formalna reakcja organów na złożony wniosek nie może być zakwalifikowana na gruncie niniejszej sprawy jako naruszająca prawo. Według Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., było działaniem dopuszczalnym i korzystnym dla obrotu prawnego, a także - zwłaszcza - dla skarżącego, gdyż z uwagi na przysługujący od niego środek zaskarżenia (zażalenie) oraz środek zaskarżenia przysługujący od postanowienia organu II instancji (skarga do sądu), dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie w żądanym przez skarżącego trybie mogła zostać zweryfikowana w postępowaniu sądowym. Z kolei odnosząc się do argumentacji skargi w kwestii statusu skarżącego w postępowaniu w sprawie nakazania usunięcia odpadów z podanych we wniosku skarżącego działek, Sąd I instancji wskazał, że odrębną od ww. analizowanej kwestii jest to, kto powinien być uznany za stronę wszczętego przez organ z urzędu postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów m.in. z działki nr [...] na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. i czy stroną tego postępowania powinien być także skarżący. Jest to jednak kwestia wykraczająca poza zakres niniejszego postępowania (które ogranicza się do weryfikacji możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek złożonego przez skarżącego do organu wniosku), którą organy zobowiązane są rozważyć we wszczętym z urzędu postępowaniu, zaś stanowisko organów przyjęte co do tej kwestii skarżący może kwestionować w drodze odrębnych, stosownych środków prawnych. Mając powyższe na uwadze WSA w Warszawie stwierdził brak podstaw do uczynienia zadość żądaniu skargi dotyczącego "przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania odnośnie do działki nr [...], w szczególności, o nakazanie wszczęcia postępowania z urzędu, przy uznaniu skarżącego za stronę tego postępowania". Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2024 r., ponieważ w realiach niniejszej sprawy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów uzupełniających z dokumentów nie było niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Z kolei wniosek dowodowy skarżącego dotyczący przeprowadzenia oględzin WSA w Krakowie uznał za nieznajdujący podstawy prawnej w przepisach p.p.s.a.Pismem z dnia 9 września 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2024 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając wskazane orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisu prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w tej sprawie kwestia ustalenia, czy skarżący może być stroną postepowania administracyjnego wykracza pozà zakres kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie naruszyło przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 16 oraz w zw. art. 26 ust. 2 ew. art. 26a ust. 1 u.o., a także art. 7 i 77 5 1 i 3, 75 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nieuprawnioną odmowę skarżącemu braku legitymacji, podczas gdy skarżący, jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której są składowane odpady, jest narażony na negatywne oddziaływanie odpadów na jego zdrowie (za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. Il OSK 1642/17 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 118/20). Mając na względzie powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji kosztów procesu. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wystąpił o rozpoznanie sprawy poza kolejnością mając na względzie niebezpieczeństwo na jakie narażone są osoby postronne w związku z odpadami znajdującymi się na nieogrodzonej i niezabezpieczonej działce nr [...], co powoduje rozprzestrzenianie się tych odpadów również na przyległą drogę publiczną oraz nieruchomość skarżącego kasacyjnie, oraz niezałatwienie problemu tych niebezpiecznych odpadów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków,Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a.Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15).W niniejszej spawie co do określenia podmiotów, którym przysługuje skuteczna inicjatywa do wszczęcie postępowania jest przepis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia następuje z urzędu. Żądanie zatem wszczęcia takiego postępowania przez podmioty, którym nawet przysługiwałby przymiot strony w razie wszczęcia z urzędu takiego postępowania administracyjnego w danej sprawie – nie wiążą organu. Złożony przez taki podmiot wniosek o wszczęcie postępowania nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia takiego postępowania. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy nie przewidują nawet środków prawnych, które by zmuszały organy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tego rodzaju pisma stron należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Każdorazowo jednak, konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie organu administracji publicznej, który zważywszy na okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia ma skorzystać.Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że może ono być wszczęte tylko z urzędu. Przemawia to za przyjęciem, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter ściśle formalny. Formalny, a nie merytoryczny charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w takich sprawach, nie jest konieczne ustalenie kręgu stron postępowania, czy przymiot ten przysługuje np. podmiotowi składającemu wniosek o wszczęcie postępowania. Kwestie te są bowiem rozstrzygane dopiero z chwilą skutecznego wszczęcia postępowania w danej sprawie.Nie zachodzą przy przyjęciu powyższego stanowiska także obawy odnośnie braku zagwarantowania stronom właściwej kontroli nad przestrzeganiem regulacji zawartych w ustawie o odpadach oraz właściwej informacji o podjętych działaniach w sytuacji, gdy treść postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. abstrahuje od realnych naruszeń ustawy o odpadach. Opieszałość bądź inne zaniedbania organu nadzoru w tym zakresie mogą stanowić przedmiot:1. skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.),2. wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego,3. wystąpienia do prokuratora, któremu służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.),4. wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego.W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, a także art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1 oraz 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.