Postanowienie - II SAB/Bd 188/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - z dnia 25 marca 2026
Teza
Odrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie uchylenia zarządzenia w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wOdrzucono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie uchylenia zarządzenia w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Przewodniczący
Grzegorz Saniewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odrzucono skargę
UZASADNIENIE
Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. [...] (dalej: "spółka", "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie nieuchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., którym Wojewoda uchylił zarządzenie własne nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa położonej obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto [...] oznaczonej jako działka numer [...].Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 52 § 1, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") skarżąca wniosła o:- stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku spółki z dnia 28 sierpnia dotyczącego uchylenia zarządzenia Wojewody z dnia [...] maja 2024 r., nr [...];- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;- zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku poprzez wydanie aktu administracyjnego - decyzji albo postanowienia - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi;- zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że bezczynność organu trwa od dnia [...] października 2025 r. Pomimo upływu ustawowego terminu organ nie wszczął postepowania, nie rozpoznał wniosku, nie poinformował o przedłużeniu terminu oraz nie wydał żadnego aktu kończącego sprawę. Pismo Wojewody z dnia [...] października 2025 r. nie jest aktem administracyjnym, stanowi wyłącznie informację, nie załatwia sprawy i nie przerywa bezczynności. Dalej spółka podniosła, że zarządzenie Wojewody z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] wywołało skutek zewnętrzny, wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wyjaśniając, że zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. wyraził zgodę na sprzedaż w trybie przetargowym nieruchomość Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna miasto [...], oznaczonej jako działka numer [...] powierzchnia [...] ha. Prezydent [...] nie dostosował się do sugestii Wojewody i ogłosił przetarg nieograniczony na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, która została nabyta przez skarżącą. W wyniku interwencji pierwotnego wnioskodawcy Wojewoda zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. uchylił zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r., gdyż przedmiotowa nieruchomości posiada strategiczne znaczenia dla potrzeb Skarbu Państwa z uwagi na posadowienie dwutorowej linii kolejowej, stanowiącej bocznicę kolejową oraz fakt przechodzenia przez nieruchomość sieci elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej. Następnie spółka wniosła do Sądu we [...] o nakazanie pozwanemu - Prezydentowi [...], działającemu jako starosta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - złożenia oświadczenia woli, przenoszącego własność ww. nieruchomości na jej rzecz. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2025 r. Sąd Rejonowy we [...] Wydział I oddalił powództwo spółki. W dniu [...] sierpnia 2025 r. do Wojewody wpłyną wniosek skarżącej z żądaniem uchylenia zarządzenia numer [...] z dnia [...] maja 2024 r. Odpowiadając na przedmiotowy wniosek Wojewoda w piśmie z dnia [...] października 2025 r. wyjaśnił skarżącej, że zarządzenia są oświadczeniami woli, do których stosuje się przepisy ustawy Kodeks cywilny. Ponadto do zmian, bądź uchylenia (odwołanie zgody) oraz terminów (termin instruktażowy art. 23a u.g.n.) nie stosuje się przepisów k.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że zarządzenie wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej "u.g.n.") zawiera oświadczenie woli organu. Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 428). Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody. Zarządzenie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., podjęto zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.) i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:Skarga podlega odrzuceniu.Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybiei terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.Kognicja sądów administracyjnych określona została w art. 3 § 2 p.p.s.a. który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, opinie i akty w nim wymienione (pkt 1-7) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760) jak również postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 8-9). Sądyadministracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.).Skarga na bezczynność bądź przewlekłość jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a.Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność Wojewody w przedmiocie nieuchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., którym Wojewoda uchylił zarządzenie własne nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa położonej obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto [...] oznaczonej jako działka numer [...].W kontekście argumentacji wyrażonej w skardze wyjaśnić spółce należy, że w orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, który to skład orzekający podziela, że zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n. wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, Lex nr 582850, akceptowane przez T. Lewandowskiego w glosie – uw. IV, V i VII, LEX/el 2011). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 ugn), i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 4 marca 2003 r., sygn. akt II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143). Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.g.n., zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 ugn), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 kc). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Uprawnienia wojewody w zakresie wydania zarządzenia o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości, jak na cofnięcie takiej zgody (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należą do sfery dyskrecjonalnych uprawnień wojewody i stanowi formalny element czynności cywilnoprawnych, do których zalicza się sprzedaż, jako formę obrotu nieruchomościami. Nie jest to więc akt z zakresu administracji publicznej, bowiem rezultat zarządzenia to skutek cywilnoprawny, a nie administracyjny. Z tych względów należy przyjąć, że zarządzenie wojewody, wydane w trybie art. 11 ust. 2 u.g.n. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.W konsekwencji powyższych ustaleń należy zatem stwierdzić, że bezczynność Wojewody w uchyleniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., nie mieści się w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., w których sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.Ponadto wskazania również wymaga, że zarządzenie Wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n. nie jest wydawane w ramach stanowienia aktu prawa miejscowego, a zatem nie podlegało zaskarżeniu w trybie art. 64 ust. 1 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Jednocześnie brak innej regulacji szczególnej, która przewidywałaby kontrolę sądową tego typu spraw, w tym również bezczynność organu.Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, bowiem rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a..